柴福洪

 

中国改革开放，都是在各级政府的大力推动下，发展当地经济的。各级地方政府无法摆脱与企业的管理、服务等多种关系，但并不等于政府官员与企业主个人关系必须密切。

30年来，各级政府官员与企业主建立了良好的政企关系，成了中国最大特色。无论是国有企业、外资企业，还民营企业，企业主和政府官员之间，为了各自的利益，自然而然地走到了一起，互相为了各自的需要，大张其鼓地支持对方的工作，成为中国让人遐想无边的一道风景线。

2008年8月，中共上海九届市委四次全会上，俞正声同志强调指出：“要全心全意为企业做好服务工作。无论是国有企业还是外资企业、民营企业，无论是中央企业还是地方企业，我们都应该看成是自己的企业，视同己出，一视同仁，真心实意地关心和支持他们的发展。”

《文汇报》同时发表评论，认为：各级政府对企业的发展做了许多工作，但是与企业遇到的新情况、新问题、新矛盾、新期待仍然存在一定的距离。主要表现在：某些政府部门对企业的认识不到位、服务不及时、管理不够科学。企业对政府部门的服务有六盼：行政门槛要少设；行政收费要降低；行政管理要整合；措施出台要征询；扶持政策要到位；加强指导要分类等。政府为企业服务工作没有做好，但政府官员与企业主的个人关系却做得比较好。

由争抢政府大型投资项目转向激烈的地方政府“招商引资”竞争时，各级政府与引进企业的关系，发生了一定程度的演变。在某些地方，企业主由地方政府官司员的“座上宾”，一定程度上演变成了政府官员的密友与纯金钱关系，并美其名曰为企业服务。

 

一、政府的职责

厘清政府、企业与社会之间的关系，对于深化中国正在进行的改革，促进经济的长期稳定发展有着至关重要的意义。

在市场经济比较发达的一些国家，政府是列入第三产业的，属于广义的服务行业的范畴。我们国家历史上的情况则恰好相反。中国自古以来即有轻商的传统，对工商业采取敌意和管制的态度，自然不可能为企业服务。建国以后，我们意识到了发展生产力的重要性，开始大力培养现代工业，但政府“管理”企业的模式反而得到了强化。企业没有独立的地位，完全成为政府的附属物，在政府的指挥和调度下生产运作。在市场化改革已经推行了多年的今天，从总体上来说政府并没有从以往的惯性中摆脱出来。

自八十年代以来，我们一直在谈转变政府职能，实行政企分开，但是，这一点到现在为止做的还不是很成功。至今中国还未能出台一套专门的法律来界定政府的经济职能和规范其履行方式，使得对政府的监督只能依据一些分散的相关法规来进行，并导致在实践中经常发生各级政府的缺位和越位问题。政府不同于其他市场主体的地方在于它拥有政治权力。如果政府的职能和行为未能在法律的框架内加以规范，它就可以利用权力进行寻租。乱收费的一个重要原因就在于此，它加大了企业和居民的负担，却增加了权力部门的收入。

九十年代以后，我们的政府从“管理型”转向“服务型”的改革过程中，如何明确政府的职能与职责，始终还是一本糊涂帐。

政府对企业的管理主要包括三项职能：

一是维护正常的、良性的市场秩序，如打击制假售假、偷税骗税、走私贩私、逃废债务等不正当行为，通过这些手段维护市场的公平性，使所有的企业在同一个起跑线上，并真正实现优胜劣汰的市场机制。

二是通过宏观经济政策维持经济稳定与增长，这是政府经济职能的重要组成部分，也是世界通行法则。当然，调控应借助市场化手段，而不是靠政治动员和行政命令。

三是协调和保护本国企业和行业的发展。政府应当熟悉和把握国内外相关产业和产品的生产、销售和竞争状况，在WTO允许的框架之内积极寻求对本国企业的有效的扶持和保护方式。在出现贸易争端时，政府应当起到协调和支持本国企业的作用。

在现代市场经济中，政府的经济服务职责，更具体的表述是：

1、直接经营一定经济事务，为社会提供公共产品和服务；

2、维护公平竞争秩序，防止市场垄断，管制自然垄断企业，维护消费者权益；

3、建立健全良好的经济秩序，保持国内国际市场开放，降低交易成本，促进自由贸易；

4、实行稳健的经济政策，维护宏观经济稳定；

5、保护公共资源和生态环境；

6、建立健全社会保障体制，促进社会公平等等。

　

 

二、政府与企业的关系

1、政府是企业的服务者和协调人的角色。

服务者和协调人的角色，应当集中精力维护市场秩序和搞好宏观调控，而不是直接经营企业。政府身兼二任，既做裁判员又做运动员，结果只能是两者都做不好。原有的国有资本应当从一般竞争领域退出，只在某些特殊领域（涉及国家安全、自然垄断等）保留必要的股权。即使在这些领域，也要尽可能地利用市场机制，建立科学的管理制度，这是世界趋势，也是中国的政府改革方向。

政府该管哪些事？经济学家范恒山指出———政府要集中管宏观、抓大事。这主要包括三个方面：一是建立市场规则，完善市场秩序，创造公平竞争的环境；二是通过有效的手段，更多的是经济手段来实现总量的平衡。如保持总供给与总需求的平衡，国际收支平衡等等；三是要管“四公”，即生产公共产品，建设公用事业，提供公共服务，建立公共保障。

政府如何转变？有人把政府这方面要做的工作概括为三方面：一是要把自己从万能的政府，转变成有限作用的政府。万能政府总是认为自己比企业高明，政府是主体，企业不过是政府的附属物。实际上经济发展中企业是真正的主体。政府不是万能的，也不可能万能，政府应定位在该发挥作用的范围。所以有人说万能政府必然是效率低下的政府、臃肿的政府、手忙脚乱的政府。二是从一个干预的政府，转变成一个服务的政府。三是政府要从主要是为国有经济服务的政府，变成为整个国民经济服务的政府，为所有在今天有必要存在的各种经济成分服务的政府。

2、政府与企业之间的博弈关系。

政府与企业的关系，在某种程度上决定了一个国家经济发展的自由度和活力。博弈论（Game Theory）是研究各方策略相互影响的条件下理性决策人的决策行为的一种理论。政府和企业都有自己所追求的利益，他们各自的策略对对方都有重要的影响。所以说政府和企业就构成了博弈双方。博弈的最优化就是博弈双方的利益最大化，也就是说在政府和企业的博弈中，最好的结果就是政府达到自己的管理目的，而企业也取得了自己的发展目标，从而最终实现社会的和谐发展。从博弈的经典案例——“囚徒困境”的分析中我们可以得到政企关系改革的启示。

“囚徒困境”讲的是两个涉嫌共谋犯罪的嫌疑犯在被捕后面对“坦白”与“不坦白”的策略选择问题，两嫌疑犯都从各自利益最大化的理性出发，不管对方选择什么策略，都以“坦白”作为最佳应对策略来获得自身最大利益，结果却得到对谁都不利的结局——锒铛入狱。显然，在此案例中两嫌疑犯的举动是非合作博弈，在理性的不合作中追求自身利益最大化往往会获得最差的结果。

将此案例中的博弈者替换为利益冲突者，例如高收入者和低收入者、企业家和工人、政府和百姓、城市和农村、东部和中西部等。如果当局双方只考虑自己，以非合作的方式行事，那么他们的理性行为也只能导致理性不愿意看到的结果——贫富悬殊、劳资对抗、腐败滋生、政治失语以及隐藏在这些现象背后的各种矛盾和冲突。因此，为真正保证利益最大化，必须摒弃自私自利的非合作态度，从对方的角度出发换位思考，在合作中达到利益均衡。而且，博弈理论研究结果显示，在一次性博弈中，当局者往往存在着侥幸心理，肆无忌惮地只为自己谋利。但在重复博弈行为中，参与者可以从上次博弈结果中权衡利弊、揣度对方心理、预测对方可能采取的策略，当局者也须在反复行动中建立自己的社会形象。这时，博弈当局往往走向合作，实现双方利益最大化。政府和企业在社会形象上都有很高的要求，所以从这个方面说只有合作才能实现双方利益的最大化。

从上面囚徒的困境的分析中我们可以发现最优化的政府和企业关系就是实现合作博弈。就是政府和企业在制定策略和实施行动的时候多从对方的角度出发，换位思考，在合作中达到利益均衡。最终实现政府和企业双方的“帕累托最优”。

3、政府对企业的行政服务关系。

新型的政企关系中政府的根本目的是为企业服务，正是这一点构成了现代政企关系的基础。政府制订一切政策措施的出发点是保障和扶持企业的健康成长，而不是为了管而管，为了显示自己的权威。

政府监管的改革力度这几年在中国是空前的。从目前的改革中可以看出，基础设施领域的监管改革已经引起政府的高度重视，打破垄断和引入竞争已经成为改革的主旋律。但同时，现有的改革也存在着严重的瓶颈，特别是监管体制的改革已经与其它方面的改革严重脱节，主要表现在，监管部门的职能划分仍然停留在旧体制的框架下，责权利严重的不对称，有权的部门没有责任，而有责任的部门却没有相应的权力，造成所有监管主体的激励行为的扭曲；此外，监管能力严重不足，缺乏充分的资源保证必要的政策研究，难以通过公开的咨询过程，形成透明有效的监管过程，减少信息不对称带来的监管失效，而且缺乏足够的激励手段吸引专业人才承担公共监管的职能。事实上，我国很多地方的情况表明，这些缺陷已经造成很多监管功能实质上的缺位。让一些心术不正的官员们所利用，把对企业服务演变为官员与企业主个人之间利益交换关系。

在市场经济的框架中，原则上应由市场竞争来决定经济资源的配置，而行政审批是权力作用于资源配置的表现，必然会对市场规则带来冲击。事实上，在我国审批制已经日益暴露出弊端，对经济的发展造成了明显的阻碍作用。这种弊端主要表现在两个方面，一是严重地降低了经济运行效率，经营效率。二是权力支配资源配置必然会引发寻租行为，滋生大量腐败，严重破坏市场秩序。

 

三、要割断政府官司员与企业主的利益关系

企业主对政府官员的依赖心理主要出于以下几个方面的需求：

1、企业主积极发展与政府官员的关系，以寻求企业发展的便利。在经营决策时充分利用社会关系和政治资源，降低企业的经营成本和决策风险。企业主敏锐觉察到的社会及市场需求作为企业主产品决策的基础。企业主对自己的财富保持低调，关注公益事业，寻求社会认同。但同时彰显企业实力，吸引合作伙伴以促进企业发展，也满足了个人虚荣心理。

2、一些文化素质不高的企业主，经验和直觉判断是经营决策的主要依据，寻求政府支持与帮助，成为经营决策的必然趋势。同时，通过与政府官员建立良好的个人关系，以提高自身的身价。当然，许多企业主也正在加强自身学习，由原来的“敢想敢干型”向“知识型”转变，以提高经营决策的水平。

3、企业主通过私人关系向政府转嫁风险。企业具有各自的风险态度，企业的发展轨迹和速度受到企业主风险态度的影响。风险规避是企业财务决策的重要原则，一是由于习惯于稳步前进的企业主不想承担因负债经营带来的心理压力；二是由于银行贷款的难度大，成本高。通过与政府官员建立良好的个人关系，向政府转嫁企业的各类风险。

4、企业主成就动机促成其窥探政府官员的个人需求。企业主成就动机的强度决定企业经营心态，政府支持企业的政策就是直接的经济利益，企业主在追求物质财富方面具有强烈的动机，在企业经营决策中表现出了急功近利的心态，通过窥探政府官员的个人需求，以获取不正当经济利益。

5、企业的信用，通过政府官员的特殊关照得到提升。企业信用是企业的生命线，企业主通过通过政府官员的特殊关照，得到社会的信用支持等等。

政府官员往往以为企业服务为幌子，谋取个人利益为出发点。往往是政府和国家受到损失，企业得到更大的利益。因此，我们既要改革政府为企业服务的形式和方法，更要割断政府官员个人以各种理由建立私人之间的关系。

一是服务企业过程中，对企业提出的问题，要进行分析，不能满足企业得到各类企业没普遍享受的待遇。

二是给企业主个人发放的“绿卡”，不能成为企业主违犯社会规则的通行证。

三是对企业的优惠政策，服务政策，必须是公开的、平等享受，不能给某一部分企业特殊享有，实行普惠制。

四是政府官员一般情况下，不应该经常到企业视察。陪同上级视察企业，深入企业调查研究，不得当场表态解决什么问题，并对在场的部门领下达命令。紧急事情，事后，也要通过组织的正式文件答复。

五是主要政府官员，不得单独在任何非办公场所接触，尤其是通过官员个人传递任何组织决定与指示。

六是政府官员不得与企业主建立私人亲密系，如有上辈亲戚或儿女亲戚关系，必须向社会公布，实行必要的回避制度等。