商品房与保障性住房并重——中国房地产政策转型
作者：胡方敏
“衣食住行”，房地产市场的发展，对老百姓的生活改善，不可谓不重要。房地产行业不仅本身可以创造GDP，而且还可以带动钢铁、建材、建筑，甚至家电、家具、装饰、家纺、商业零售等相关产业的发展，其对经济发展的作用不可谓不大。同时由房地产市场发展所带动的土地出让金和相关税费的增长，对政府财政收入的支持作用明显。因此，自从1998年市场化以来，房地产行业一直备受政府决策层的关注。
一、中国房地产政策演变的三个阶段
从1998年至今，房地产政策大致经历了以下几个阶段：
（1）1998-2002年，鼓励市场化和房地产交易阶段。
这一阶段是从福利分房到住宅建设市场化和住房消费货币化的过渡阶段，也是房地产市场的启动阶段。政府非常鼓励房地产交易，过去银行是不能做房地产贷款的，后来逐步地做，而且鼓励房地产信贷的发展。过去房地产是由交易税、营业税、增值税等，在98年到99年之间，建设部曾经发了一个文件，就暂时减免了居民自住房的交易税和增值税。地方政府还出台了其它的优惠措施，比如送户口、子女上学、安排工作等。总之，这一阶段从中央到地方，政府政策最主要的就是鼓励、推动房地产市场的发展。
（2）2002-2007年，注重宏观调控阶段。
02年以来，伴随着房地产市场快速发展的是价格的大幅攀升、住宅结构的不合理（大房型占比偏高），政府为此出台了一系列的调控政策，包括《关于切实稳定住房价格的通知》（“国八条”）、《加强房地产市场引导和调控的八条措施》（“新国八条”）、《关于做好稳定住房价格工作的意见》、《加强信托投资公司部分业务风险提示的通知》、《促进房地产业健康发展的六项措施》（“国六条”）、《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》等，通过土地、财税、金融、法律、行政等各种手段，维持房地产价格的相对平稳，促使房地产结构回归合理，防止房地产泡沫的出现，从而维护房地产市场的长期、健康、稳定的发展。
（3）2007年以来，关注民生、加强保障性住房阶段。
住房是一项有关民生的消费，除了其商品属性以外，还具有社会产品属性。过快增长的房价让老百姓怨声载道，给社会稳定埋下了隐患。虽然2007年以前政府也提出建设保障性住房，但在现实中并没有被很好地执行，保障性住房在住房中占比非常低。
二、保障性住房政策解读
到目前为止，国家出台的保障性住房政策主要包括：《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《经济适用住房开发贷款管理办法》、《关于做好住房建设规划与住房建设年度计划制定工作的指导意见》、《廉租住房保障办法》、《廉租住房保障资金管理办法》以及《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》等，廉租房的相关配套政策已经基本完备。
保障性住房政策的要点如下：
（1）保障性住房地位
政府已经认识到房价再降，中低收入者也无能力购房，只有学习香港、新加坡等城市经验才能缓和住房供需矛盾。政府希望建立多层次住房解决体系：以商品房为主解决高收入者的住房需求，以经济适用房、廉租房、创业公寓、人才公寓为附的多层次住房体系来解决中低收入者的住房需求对于中高收入人群。开发商品房的房地产企业的职责是为中高收入者提供住房，中低收入者的住房需求则由政府来加以引导解决。
在对市场供给的调控中，政府将把政策重心放在对经济适用房总量的控制、其申购、出售、转让、开发、贷款等方面控制，以及廉租房租金、面积、配套等方面控制；而对市场供给的调控，政府将从对开发商的税收、土地清理、监管、贷款利率以及对购房者的信贷政策、税收等方面加以控制。
（2）建设计划
政府要求加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施。按照建设部的具体规划，2009～ 2011年，全国将新建200万套廉租房和400万套经济适用房，同时完成约220万户林业、农垦和矿区的棚户区改造，总投资将超过9000亿元，平均每年3000亿元，通过每年3000多亿元的住房保障投入，以解决全国1300万户城镇低收入家庭的住房困难问题。
（3）廉租房资金来源
廉租房制度实施10年来，由于保障底数不清，加上各级政府财力有限等原因，廉租房制度虽有所推进但进展缓慢，根本原因在于资金不足。而现在，廉租房的资金来源已十分明确。《廉租住房保障资金管理办法》明确廉租房资金的8个来源，包括：住房公积金增益(扣除风险计提和管理费用)；土地出让净收益中不低于10%的资金；中央、省级、及市县财政所安排的补助资金；来自社会捐赠的资金等。
其中，来自中央的资金分两部分。中央预算内投资中安排的补助资金按照《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目支持办法》规定执行，新建廉租住房项目中央预算内投资补助标准为：原则上按西部地区300元/平方米(建筑面积，下同)，中部地区200元/平方米考虑。中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金按照《中央廉租住房保障专项补助资金实施办法》规定执行，具体补助额度将根据有关城市一般预算转移支付比例和在建廉租住房面积确定。廉租住房保障资金主要承担主体是市县一级的财政部门。用于廉租住房保障资金的不足最终由市县财政通过本级预算以及上级补助。
在资金使用方面，《办法》明确廉租住房资金必须专款专用，主要用于收购、改建和新建廉租住房开支以及向符合廉租住房保障条件的低收入家庭发放租赁补贴开支，不得用于其他开支。《办法》同时要求，廉租住房保障资金实行项目预算管理，并且原则上实行国库集中支付。对于廉租住房租金收入，严格按照财政部规定实行“收支两条线”管理。
（4）经济适用房优惠和支持政策
政府鼓励房地产开发企业参与经济适用房的建设，对于经济适用房项目给予如下政策支持：
² 经济适用住房建设用地以划拨方式供应。经济适用住房建设用地应纳入当地年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应。
² 经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用，由政府负担。经济适用住房建设单位可以以在建项目作抵押向商业银行申请住房开发贷款。
² 房地产开发企业用于经济适用房项目的贷款利率可以下浮10%以内；
² 房地产开发企业用于经济适用房项目的建设项目资本金不低于项目总投资的30%，比35%的常规要求有所降低；房地产开发企业的贷款期限一般为3年，最长不超过5年，比常规2年的还款期限有所延长。
三、对房地产市场的影响
自从2007年中央政府下决心建设保障性住房体系以来，保障性住房建设的规模相对于以往有很大的增长，据建设部统计，仅2007年廉租房一年的投资额就超出了过去10年的投资总额。而2009-2011年计划每年3000多亿元的住房保障投入，是一个更加庞大的规划。 2008年，我国房地产开发投资额约为3万亿元，3000多亿元的住房保障投入，大致意味着10%的市场规模。如此大规模的住房保障投入，对房地产市场必将产生明显影响：
（1）挤占中低端商品房市场。目前在全国各地，保障性住房的开工量正以前所未有的规模和速度在推进。因保障性住房低利润甚至无利润的特点，越来越多的城市成立国营公司来参与保障性住房的各个环节，如天津成立了由市政府和市内六区、环城四区政府共同出资组建的保障住房建设投资有限公司国有背景的公司，专项负责危陋房屋拆迁安置及保障住房建设项目投融资；厦门所有的保障性住房管理全部交由国营公司负责，物业补贴由财政出资；杭州组建了一个国有公司来解决部分保障性住房的燃眉之急……。这些新成立的国营企业必然占有一部分市场，挤占中低端商品房市场的规模。同时，由于保障性住房相对低的价格，也可能会影响市场的预期，从而对中低端商品房的价格产生影响。
（2）抬高土地成本。在大中城市土地供应本来就很紧张，而保障性住房在用地上占有优先地位，这必将挤压原有的商品房用地，逼得商品房开发商出高价来争夺这些土地，抬高了成本。
（3）对高端商品房影响有限。保障性住房所覆盖的是中低收入人群，这些人本来就不是高端商品房的目标客房，保障性住房计划对高端商品房则不会有太大的影响。可以预计，今后在市场上能够购买到的商品房的档次会越来越高。
房地产企业应为即将到来的影响作好应对措施：
² 首先，要明晰目标客户群定位，在目标客户群选择时应避免被保障性住房所覆盖的中低收入人群。
² 其次，应充分了解目标客户群的价值需求，为目标客户提供从地理位置、小区总体规划、景观环境、户型设计、配套设施、物业管理等各个方面最合适的组合，全方位满足客户的需求，从而获得更高的回报。
² 再次，在拿地时应尽量避开保障性住房集中区域，以免价格受到保障性住房的冲击。