要反思湄潭土地试验经验

——基于贵州鸣村的个案研究

刘燕舞*

（华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074）

摘要：湄潭土地试验经验的核心内容是“增人不增地，减人不减地”。这一经验近二十年来的实践客观上造成了两个消极的后果，其一是农村内部土地分化明显，少数人拥有较多耕地，而1980年以后出生的农民则基本成为失地农民；其二是农村出现了大量脱离村庄但却继续拥有村庄土地的滑稽人口，但他们并不承担村庄公益事业建设的义务，且经常成为村庄公益事业建设的阻力。对湄潭经验的反思主要包括以下三个方面：一是结合人地矛盾与城市化的目标来反思这种经验的实践；二是将视线放开，反思湄潭经验的实践后果会在全国其他地方的农村呈现出什么样态，三是要反思湄潭经验本身的局限性。湄潭土地试验经验实践的后果既不利于村庄建设与发展，也不利于城市化目标的实现。湄潭经验本身的局限性决定了将其推广全国的做法在经过一个较长的时间段后必然会爆发出一系列问题。

关键词：湄潭土地试验经验、土地分化、失地农民、滑稽人口

一、引言

1987年，经国务院批准，湄潭成为全国首批9个农村改革试验区之一，试验主题是以“增人不增地、减人不减地”为核心内容的土地制度建设。该试验政策首次规定土地承包期稳定20年不变，在承包期内，土地承包权可以依法继承。1993年，作为湄潭土地第一阶段试验结果的“增人不增地，减人不减地”的经验被写进了中央农村工作会议文件并提倡在全国推广。此后，按照贵州省委1997年下发的文件，湄潭土地承包期从1994年1月1日起算，耕地延长50年，到2043年底止，非耕地延长60年，到2053年底止。

这即是湄潭农村土地试验经验（以下简称“湄潭经验”），简单概括来说就是“增人不增地，减人不减地”。中央政府根据这一经验，在1997年二轮延包时规定土地承包期延长30年不变，此后制定的《中华人民共和国农村土地承包法》中进一步将“增人不增地，减人不减地”的湄潭经验以国家大法的形式固定了下来，规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，发包方不得调整承包地。承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”

2007年7月和8月，笔者在河南扶沟农村调查期间就发现，自1997年二轮延包近十年来，因土地未能再像此前一样经常调整，从而开始出现部分人口较多的家庭的农民没有土地，部分人口较少的家庭的农民则拥有较多的土地。这一由土地政策而制成的土地占有不均以及由土地政策而制成的失地农民的现象开始引起我们关注。而在笔者后续的众多农村调查中，如山东青州农村、湖北京山农村、湖南平江农村、湖南宁乡农村，均碰到了这一问题，而造成这一问题的土地经验来源于贵州湄潭农村，因此，我们有了到贵州湄潭农村去实地调查的愿望。尽管中共十七大以后，关于土地承包期限是继续维持三十年不变还是有些人士建议的永包制等争议暂时冷却下来，但关于土地承包期限的讨论与土地私有化的讨论仍会继续。

鉴于此，我们在贺雪峰教授的带领下一共六人于2009年元月到贵州湄潭和邻近湄潭的绥阳两地农村进行了调查。调查中，为了便于比较，笔者被安排到了绥阳的鸣村调查，贺雪峰教授和其他研究人员则在湄潭调查。

本文的调查经验来源于鸣村，鸣村位于贵州省遵义市绥阳县南部，总体地理位置处于贵州省北部，大娄山脉中段，处于遵义市腹地。鸣村地形复杂，地貌多样，为中低山丘陵地带，村境海拔在800米以上，属于中亚热带湿润季风气候区，冬无严寒，夏无酷暑，年平均气温约15.1℃，其粮食作物主要有水稻、玉米、小麦、洋芋，经济作物主要有辣椒、油菜、花椒，其中，辣椒为鸣村农业收入主要来源。

以2006年的统计数据为例，鸣村现有人口2572人，其中承包人口1985人。鸣村现有耕地面积（计税面积）1653.8亩，其中，水田900亩，旱地（土）753.8亩，实际耕地面积近2000亩，按承包人口计算，实际人均耕地面积约1亩。鸣村各组现有土地与人口基本情况见表1。

笔者自知一个鸣村的经验不足以说明问题的代表性，但村庄作为农村社会的基本缩微单位，对其某一事象进行深究无疑有助于我们理解与把握整体，同时，个案的意义也许就在于能够从中提出问题。

鸣村土地自1980年分田到户后近三十年来就没有再调整过，因此，其承包权可以依法继承，也因此，鸣村的土地实践基本符合湄潭土地试验所获得的经验。所以，对鸣村土地的研究能够为我们正确认识湄潭经验提供经验支撑。且与此后推广湄潭经验的全国其他农村相比较而言，鸣村因其实践湄潭经验时间较长，因而，更能有利于我们从长时段观察政策实践所引起的变化、后果以及制成的具体问题。

二、湄潭经验的实践与后果

1980年，鸣村土地分田到户。分田到户时，政府还没有正式出台相关政策，因此，村民是偷偷地以生产队为单位将土地分配到户的，由于土地下户时是偷偷摸摸的，加之村民对未来的土地政策还没有稳定预期，因此，土地占有量和土地质量的好坏分配均略有不均。

1984年鸣村要求对土地进行小调整，小调整的办法是：1980年时土地到户的基本格局不变，在此基础上，将死亡人口和外嫁人口的土地重新收归集体所有然后再分配给新增人口。但鸣村土地一旦固定后，小调整几乎没有付诸实践，其原因主要是1980年到1984年间死亡人口和外嫁人口都很少，以小组为单位进行小调时每个小组均只有一两户有人口变化的情况，其中变化稍微较大的节约组进行了小调，其他组均未能再调整。

1984年承包到土地的人口即为承包人口，此后，1984年至今，土地未再进行任何调整，村集体也没留有机动地。

1987年在湄潭试验区开始土地试验且最终将“增人不增地，减人不减地”以“试验经验”的成果确定下来并逐步在全国推广且最终以法律的形式固定下来后，鸣村内部虽然随着人口的变化开始有了强烈的调整土地的主观意愿，但因外部将其受制于生态结构的“生不添，死不减”加以神化且法律化后，他们再也不可能调整土地，因此，鸣村土地分田到户后到现在近30年没有进行调整。

30年不调整土地会造成什么后果呢？首先是土地的分化严重，且造成了为数不少的失地农民。

我们先看土地分化的情况。经过近30年的时间，在土地不进行调整的情况下，约20%的鸣村两人家庭拥有6—8亩的土地，少数两人家庭拥有10亩以上的土地。

然后，我们再来看看失地农民的情况。从表1的基本数据中，我们可以知道，以承包人口和现有人口计算，拥有村庄成员权而不拥有土地的人口实际为587人，占现有人口的22.8%。也就是说，仅以此一数据为例，我们就可以知道超过五分之一的鸣村人口没有土地，而从年龄结构上来说，这五分之一的人口基本均为没有赶上分田到户的1980年以后出生的人。

表1：鸣村各组土地与人口基本情况表（数据来源：鸣村村委会，2006）

组名	耕地（亩）	水田（亩）	土（亩）	承包人口（人）	现有人口（人）	失地农民比例（%）
胜利	148.7	93	55.7	187	250	25.2
黎明	135.4	95	40.4	184	244	24.6
战斗	185.6	128	57.6	216	368	41.3
友爱	114.7	52	62.7	147	209	30.0
同心	76.7	26	48	77	98	21.4
同协	72	24	50.7	95	86	-10.5
联合	106.1	44	62.1	116	148	21.6
民主	94.5	21	73.5	95	124	23.4
节约	107	58	49	100	121	17.36
前进	84.8	36	48.8	78	117	33.3
安定	101.38	66	35.38	147	170	13.53
团结	105.4	66	39.4	144	170	15.3
建设	76.6	49	27.6	117	117	0.0
光明	43.5	27	16.5	65	73	11.0
和平	87.8	48	39.8	98	127	22.8
跃进	113.62	67	46.62	119	98	-21.4
合计	1653.8	900	753.8	1985	2572	22.8

除这一基本的宏观情况外，我们从表中还会发现，各个小组之间的情况也有比较大的差别。其基本规律是，凡是承包人口越多的小组，也即分田到户时人口越多的小组，其失地农民的比例就越大。这从宏观上来说也是符合我国的基本国情的，即人口基数本身比较大，导致人口增长率基数也比较高。其中，承包人口最多的战斗组，失地农民也是最多的，其比例高达41.3%。

湄潭经验的假设之一是期望通过“增人不增地，减人不减地”的土地实践，迫使农民从自身内部抑制人口生产的冲动，以达到不需要国家干预农民也能计划生育的目的。鸣村的事实证明，这一假设在近30年没有调整土地的情况下并没有实现。这其中有两个原因，其一是鸣村本身人均耕地不足1亩，即使鸣村经常调整土地，这人均不足1亩的耕地也不足以让农民有放肆生产人口的理由。同样，即使刚好碰上分田到户分到了1亩耕地而在1980年以后结婚的鸣村人，也没有理由支撑他们不生孩子或只生一个孩子。因为1亩地对于生一个孩子还是生两个孩子甚至是一个都不生在经济生产的意义上都是没有实质性意义的，其所能充当的更多是社会保障的保底功能。今天的鸣村甚至包括今天的中国，真正抑制人口生产的是人们生育观念的变化以及孩子在教育、医疗、结婚、住房等领域的消费成本的畸高。

经过30年不调整土地，“增人不增地，减人不减地”的经验实践在鸣村除造成土地分化与失地农民外，还产生了大量完全脱离村庄但却继续在村庄拥有土地的滑稽人口。滑稽人口即是指承包人口中有一部分户口迁出村庄因而实际与村庄没有任何关系但却在村庄中继续拥有土地的人。

我们以安定、团结、联合大组、和平等小组为例来考察滑稽人口的情况。其中安定、团结两个小组户口完全迁出的承包人口数是45人，安定、团结总承包人口数是291人，迁出的承包人口数占总承包人口数的15.5%。联合大组迁出的承包人口数是35人，总承包人口数是383人，迁出的承包人口数占整个承包人口数的9.1%。和平小组迁出的承包人口数是16人，总承包人口数是98人，迁出的承包人口数占整个承包人口数的16.3%。安定、团结、和平迁出的人数在鸣村属于比较多的小组，联合大组（联合、民主、同心、同协）因为其经济条件是鸣村最差的，其迁出的人口数在鸣村基本上属于最少的几个组。按照这几个组估算村庄的平均水平，我们可以比较准确地估计，鸣村约有12.4%即281个承包人口永久性地迁出鸣村，他们占有的土地总量约在300亩左右。

因此，如果将滑稽人口数考虑进来后，我们会发现，鸣村实际的失地农民数远高出于587人，也就是说，从鸣村的宏观层面来看，在村庄中生活的失地农民的比例可能达到33.75%。如果现有“增人不增地，减人不减地”的土地政策继续维持，这一数字还会逐渐攀升。

这些滑稽人口一方面与村庄脱离了任何关系，因而他们不承担任何村庄建设事业的义务。另一方面又由于他们继续在土地政策的保护下继续拥有村庄中的土地，从而给村庄公共品供给一类的公益事业造成巨大的负面效应。

滑稽人口对村庄的负面作用的典型表现在于，其他村民认为要自己负担公益事业的义务可以，但必须满足两个条件，一是要么要求这些滑稽人口承担同样的义务，二是要么将这些滑稽人口的土地收回再重新分配给他们。而在目前的客观形势下，前者因为滑稽人口脱离了村庄而无法执行，后者因为“增人不增地，减人不减地”的承包期三十年不变甚至可能更长时期不变且承包期内不得调整的土地政策的保护而不可能执行。除此之外，村庄中的公益事业或公共设施建设当涉及到滑稽人口的承包地时，如果滑稽人口不同意其承包地用途被改变则公益事业和公共设施建设根本无法进行。而且因为滑稽人口的不在村，使得一切与之有关的调解成本极其高昂，从而客观上迫使村级组织消极作为。

湄潭经验除造成土地分化、失地农民与滑稽人口外，其刚性的稳定承包关系而不允许调整土地对于那些即使拥有土地的村民来说，在不牵涉到失地农民与滑稽人口的前提下，他们也一样不愿意承担村庄公共建设及公益事业建设的成本与义务。其原因在于，鸣村的土地本来就比较少，因此，人们对土地往往惜土如金。原来土地可以调整时，村庄公益事业或公共品建设用地（如修路）是可以通过调整土地来解决的，而现在因为土地不能调整，使得那些有土地的人无论如何都不愿意将自己的土地拿出来，因为这意味着他从此之后的土地减少了。以修路为例，我们在鸣村看到的经验是，以组为单位的合作根本无法达成，众多修路变成了私人之间的协调，因此，在多年以前修好的主干道的两侧有众多三户五户合作起来修的路，而且，这些修路的家户必须是在自己的地里修，如果刚好几户人家的土地没有连在一块，则他们永远也不可能修成路。

三、对湄潭经验的反思

根据湄潭经验在鸣村的实践及其后果，我们需要对其进行反思。反思的内容主要包括以下几个方面，一是结合人地矛盾与城市化的目标来反思这种经验的实践，二是将视线放开，反思湄潭经验在鸣村的实践后果会在全国其他地方的农村呈现出什么样态，三是要反思湄潭经验本身的局限性。

首先，我们来谈谈第一个方面。

人地矛盾历来是农村发展的瓶颈问题，缓解人地矛盾的唯一办法就是减少人口，以让更少的人种更多的地，从而增加单个人口在土地上的农业收入。

新中国成立以前，中国解决这一问题的办法一是战争，如历次农民起义，以达到消灭部分人口缓解土地承载的压力。二是移民，移民在一定程度上又是服从于战争的，如明初的江西填湖广和清初的湖广填四川。新中国成立以后，主要是利用人民公社制度将农民低成本地组织起来，尽管有磨洋工的存在，从而一定程度上影响农业生产率，但其好处就在于为中国现代化建设事业提供了稳定的社会基础。

近代西方的做法则是在城市大力发展工业，从而形成对农村劳动力的广泛需求，在农村则展开圈地运动，造成大量失地农民，从而使他们变成无产者，迫使他们流入城市以应对城市工业发展对劳动力的需要，典型的如英国的工业革命和圈地运动。

我国税费改革后，国家实行了一系列配套的惠农政策和措施，本应可以作为有力的契机推进农民逐渐将资金、人才、物力等要素回流农村，从而大力建设社会主义新农村的，但整个改革开放以来以湄潭土地经验为特征的固化的土地政策的持续作用基本化解了这一政策的可能的持续效应。

以鸣村的经验为例，“增人不增地，减人不减地”的湄潭经验持续三十年甚至将会持续更长时间不变，造成了大量拥有村庄成员权却没有土地的失地农民阶层，在人均承包人口土地尚且有限的情况下，没有土地的农民的唯一有效出路就是外出务工。因此，尽管现代中国没有出现像近代英国那样的圈地运动，但以湄潭土地试验为基础的土地政策客观上会造成有如圈地运动的结果。

问题是，这种“增人不增地，减人不减地”的土地政策客观上可能比圈地运动更有害，更不利于农村与城市乃至整个中国现代化事业和中国社会的长远发展。因为那些从土地上成功转移出去的农村人口即滑稽人口并没有放弃他们在农村的土地，法律给予了他们继续拥有土地的权利。

也就是说，客观上这一土地政策使得本来想借转移出去的人口来缓解土地承载人口的压力，以便于更少的人种更多的地，从而一方面促进城市化的快速发展，另一方面促进农村的快速发展的目标落了空，人地矛盾依旧尖锐，相反还造成了大量失地农民阶层。从这个意义上讲，湄潭经验的“增人不增地，减人不减地”是逆城市化的，至少会是逆城镇化的。

我们再从全国的土地实践来反思湄潭经验。

如果我们将视线放开，从鸣村的土地政策实践所制成的后果来看鸣村以外的农村，我们会发现，湄潭经验在鸣村出现的后果将来在其他地方的农村会更为严重。按9亿农民和18亿亩耕地计算，全国大多数地方的农村其人均占有耕地量应在2亩左右，这个数字是鸣村的一倍，然而，其问题却可能是几何级数的。

首先，从耕地占有量上来看，分化情况会更严重，当前分化问题尽管已经开始显现，但由于1997年前全国大多数农村是经常调整土地的，因而较鸣村近30年不调整土地来说，其时间段还不足以将问题充分地暴露出来，再过20年，目前开始显现的问题肯定会较之人均耕地要少一半的鸣村更严重。

其次，从目前的国家惠农政策所涉及的一系列补贴来看，有些地方的农村各种补贴已经高达160元至200元每亩，这无疑会进一步加剧附着于土地上的分化现象。与此同时，土地的利益会更加凸显出来，失地农民对于土地的需求也会尖锐起来。现在之所以还比较稳定，是因为土地的利益没有提高到一个足以激发矛盾的水准。从城郊村的征地情况所造成的失地农民矛盾非常尖锐的角度来看，正是因为城郊村的土地在征地过程中利益巨大，才会激发各方对利益的争夺，从而酿成冲突与危害社会稳定。从目前的情况来看，像湖北京山一带因人均耕地达3亩左右，户均耕地在12亩左右，因此，户均涉农补贴达到2400元左右，因而利益开始明显起来，也因之开始有失地农民对村级组织施加强大的压力，要求调整土地。可以预测的是，随着土地的利益越来越明显且重要后，失地农民要求调整土地以及由此造成的冲突和不稳定因素必然会越来越多。

再次，当经济状况持续改善时，农村会转移出更多的承包人口，然而，这并不会增加农村人均耕地占有量，顺利实现城市化的良好愿景与目标，相反只会使得类似鸣村的滑稽人口越来越多，他们不会成为农村发展的助推力量，而会变成处处掣肘的阻力。而当经济状况持续恶化时，那些因制度造成的失地农民阶层返回农村却没有土地耕种，当他们陷入生存困境时，以鸣村约33.75%的失地农民数字估计（且基本均为1980年后出生的人群，也即再过十年到二十年后的社会的主体力量），由此可能会出现的后果不堪设想。

我们再反思湄潭经验本身的局限性。

湄潭地区之所以不调整土地，更多地是因为受制于其土地生态结构。贵州人有句形象的说法是“人无三两银，地无三尺平”，前者指贵州很穷，后者指贵州的土地生态，其特点是细碎化、喀斯特地貌、高高低低、坑坑哇哇，因此，调整起来极为不便。我们调查的鸣村就极为形象地适用这句谚语，全村分成十几个山岔，沟壑纵横，凹凸无序，土地极为分散，甚至不少土地是镶嵌在众多石块或石山之中，这客观上使得鸣村的土地调整难度极大。换句话说，湄潭地区土地的细碎化并不是因为土地调整而造成的，而是其地形地貌等生态结构决定了这一地区的土地本来就是星星点点的。

从这个角度讲，“增人不增地，减人不减地”并不是后来的湄潭试验得出来的结果，而是湄潭地区农村（包括邻近的绥阳农村）基于其生态条件而自然形成的结果。这种结果是客观上因特定的生态环境而造成的，而不是农民自身的主观意愿。

但湄潭试验显然忽视了这一点，而过分夸大了从土地分化中受益的农民不愿意调整土地的主观意愿。

忽视湄潭经验的局限性，忽视湄潭经验的基本常识，而过于大胆地将这种特殊性非常明显的因自然条件所造成的“增人不增地，减人不减地”的所谓湄潭经验推广全国且写入法律条文中，将来肯定是会出问题的。这一经验显然不太符合大多数中国农村的现实，这在粮食主产区如江汉平原、华北平原、川西平原、洞庭湖平原等地的土地生态结构与湄潭地区十分不同的地方更为明显。这些地区不仅适合调整土地，且因人均耕地面积较湄潭地区要多，因而附着在土地上的利益要大，因而人们要求调整土地的意愿从来就非常激烈。但将湄潭经验强行套在这些地区的头上，显然是南辕北辙、张冠李戴、不合实际了。

总之，对于湄潭经验，现在也许不是唱赞歌的时候，而应该是可以反思的时候了。