我们可以大致估计一下没有上交的地租有多少。比如我国国有农场土地面积约为五亿八千万亩，按每亩400元的地租来计算，2007年国有农场的地租约为2353亿元。再比如我国中型以上的国有矿产企业用地约为1131万亩，如果按地租每亩1500元来计算，2007年的地租约为170亿元，此两项相加大约是2553亿，但这还不是全部。

 

 

 

 

第二是国有租金归己的问题。如果国有企业把国有土地进行出租，获得的租金本该归国家所有，但因为我国这些年的一些政策和规定，国有企业实际上从未上交过。比如《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第四条提到，国家根据需要可以把一定年期的土地使用权委托给经由国务院批准设立的国家控股公司代为经营与管理，但这里面没有涉及到土地地租上交的问题。所以现实中即使出现了因土地租赁而产生的地租，也会被企业作为自己的收入装入囊中。

 

国税局曾有一个文件说，要对中石油的土地收益征税。国税局对本来属于国有资源的土地收益征税，就说明它承认了这片土地的收益归中石油所有，承认了中石油是这笔收益的合法收入者。这是错的！这实际上是在国家行为层次上承认了中石油非法占有这笔租金的合理性。

 

第三是承包的问题。大量国有农场、国有林场在改革开放以后进行了承包改革，谁承包？一般是国有农场和林场的职工。承包给内部职工出现的问题是：不进行充分的市场竞价，企业以低于市场地租的水平来收取所谓的“承包费”，这其中的差额非常明显。

 

这种情况到后来越来越严重。前两年我国开始实施对农民免征农业税政策，免征乡镇一级和村一级的“三提五统”（注：即村级三项提留和五项乡统筹。村提留是指村级集体经济组织从农民生产收入中提取公积金、公益金和管理费，用于村一级维持或扩大建设；乡统筹费，是指乡镇合作经济组织向所属单位和农户收取教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费五项费用）。这个政策只针对拥有集体土地的农民，国有农场就觉得不平衡了，认为既然免征了农民的税，他们的税也应该减少。后来财政部发文，宣布大家都可以减。这一来，各个省都在减，有的甚至减至为零。本来是国有的土地，他们免费在那儿耕种，收入归自己，应缴的租金也归了自己，最后税也不交了，问题变得非常严重。

 

第四是以极低的代价垄断开采国有矿产并实际享用矿区使用费。比如石油资源，相当长的时间里中国都象征性地以每吨24元到30元人民币的资源费来使用这些资源，这是怎样一个水平呢？ 不举外国的例子，就说中外合资公司的矿区使用费（注：矿区使用费按照每个油、气田日历年度原油或者天然气总产量分别计征。），最高征收比例可达12.5%。以2007年平均油价为72美元每桶为例，若按10%的征收比例来计算，每吨石油的矿区使用费大约是373元人民币（72（美元）×7.41（汇率）×7（一吨约等于七桶）×10%（矿区使用费比率））；可实际上每吨只征收了30元的资源费，这其中的差价是343元，也就是说石油公司每吨少交了343元的矿区使用费。

 

随着反垄断的压力越来越大以及油价的上涨，政府从2006年开始向这些垄断公司征收起征点为40美元/桶（注：根据国家财政部[2006]72号文件规定，石油特别收益金征收比率按石油开采企业销售原油的月加权平均价格确定。为便于参照国际市场油价水平，原油价格按美元/桶计价，起征点为40美元/桶。具体征收比率及速算扣除数见表：

┌─────────┬─────┬──────────┐

│原油价格(美元／桶)│　征收比率│速算扣除数(美元／捅)│

├─────────┼─────┼──────────┤

│　40~45(含)　　　 │　20%　　 │　　　　0　　　　　 │

├─────────┼─────┼──────────┤

│　45~50(含)　　　 │　25%　　 │　　　0.25　　　　　│

├─────────┼─────┼──────────┤

│　50~55(含)　　　 │　30%　　 │　　　0.75　　　　　│

├─────────┼─────┼──────────┤

│　55~60(含)　　　 │　35%　　 │　　　1.5　　　　　 │

├─────────┼─────┼──────────┤

│　　60以上　　　　│　40%　　 │　　　2.5　　　　　 │

└─────────┴─────┴──────────┘

 

）的特别收益金。如果油价超过40美元/桶，政府征收20%到40%的矿区使用费；但如果油价低于40美元/桶，矿区使用费仍然得以豁免。

但这样做仍然是不对的。现在油价的迅速上升实际上不是因为成本上升，而是因为需求上升，这是稀缺性的表现。在这种情况下，国家却仍然没有向国有垄断企业征收体现资源产权所有权的矿区使用费。2007年我国原油产量为1.87亿吨，按油价40美元/桶的起征点，石油企业少交了332亿元的矿区使用费。（1.87（亿吨）×7（一吨约等于七桶）×7.41（汇率）×40（美元）×10%（矿区使用费比率）－1.87（亿吨）×30（元/吨，目前交的资源费））

 

373元-30元=343元/吨

2007年中国原油产量1.87亿吨

石油企业约少交332亿元矿区使用费

 

总体来算，我国国有自然资源没有交给全国人民的租金大致估计有上万亿。上面提到的还都是可以计算的数字，只是小头，还有很多无法计算的部分。比如城市国有土地租金、国有工业企业的土地租金、国有建筑土地租金、除了石油和煤炭以外的国有矿产资源租金；还有其他国有资源的租金，如无线电频率、号码等；最后还有国有自然景观资源、国有人文遗产的租金。我们的兵马俑、故宫都是国有的人文资产，这些景点的租金上哪儿去了？

 

 

这种现象的性质是什么？将全体人民的自然资源产权交给一部分人使用和经营，既不上交租金也不上交利润，实际上是让一部分人无偿占有全体人民的租金利益，让非产权所有者占有产权所有者的利益。这是一个巨大的错误，会带来一系列的恶果。

 

第一个恶果是巨大的分配不公，动摇了社会的公平原则，颠覆了社会公平的基础。

 

第二个恶果是掩盖了国有企业的低效率。这些年国有企业好像发展得很好，利润增长了很多，但实际上一大部分利润只是租金的转移。国资委应该把租金增长所带来的利润剔除出去，再来看国有企业效率到底有多高，绩效到底增长了多少。否则只是掩盖了国有企业低效率的事实。

 

第三个恶果是“把租变利”与奖励挂钩。国家不收租本来已经对国有企业很有利了，同时又规定国企高管和员工的收入与绩效、利润挂钩，实际上就是和租金挂钩，用这样的方法把租金转移成了个人收入。

 

第四个恶果是导致不公平竞争。国有企业不交租金，民营企业却要交各种各样的租金。国有企业因成本相对低在竞争中可能会显出某些优势，但这不是真正的优势，是没有交租金带来的不公平竞争。第五个最严重的恶果是使我国的改革陷入一种困境和僵局，因为它制造了一个利益集团。如果上万亿的租金被某些人实际占有、长时间享用，而且理所当然地被当作合法收益，这时候如果突然提出改革要把租金收回来，就会触及成千上万人的利益，使这些人对改革产生抵触情绪。

试举一例，2006年国家开始对石油征收特别收益金，然后就听到中石油、中石化开始跟中央谈判：我们中石油、中石化是上市的，我们要缓交石油特别收益金，起征点应该从40美元提高到60美元……他们已经把这块收益当成自己的既得利益了，国家要去征收他们就非常不满，就要讨价还价。但实际上租金是不能讨价还价的，因为它是基本资源，是成本，没有讨价还价的余地。

 

怎么解决这个问题？首先我建议要以宪法为基础，正确、全面地理解自然资源所有权的概念。中国宪法规定国有土地、资源、矿藏归国家所有，这一法规必须与现代产权制度衔接。其次，要把市场制度推进到自然资源的要素领域。宪法强调我国运行的是社会主义市场经济，社会主义市场经济包含了产权的概念、自由交易的概念和竞争的概念。

在这些基础之上，要建立宪政层次的租金概念。要学会区分租、税、利的不同——目前我们对这些概念的定义还太模糊。租是自然资源产权的收益，税是提供公共物品成本的补偿，利是资本投资的回报。租、税、利顺序不同；租是第一位的，因为租是成本，任何一个企业进行经营，成本都是优先的；税是第二位的，刨去成本的收益需要交税；利是第三位的，税后的利润才能由股东来分红。对国有自然资源租金的处置问题，必须由立法机关立法或修法建立正当程序，对国有租金的重大处置要经由全国立法机关同意。

另外要区分初始产权和经由交易创造的产权。对初始产权宪法是有规定的，比如土地和矿藏归国家所有，农村土地归农民集体所有。国有自然资源的租金，是国家财政收入的一部分。集体自然资源的租金，并非国家财政收入，可以征税，比如中国过去就有“田赋”制度，现在也可以对土地租金收入征收营业税。

 

还有一个概念叫做交易创设的产权。比如某人花钱买房子，房子含有七十年的土地使用权，这是通过交易创设的产权。房主有权对房子进行出租，因为房主通过了市场竞价，为获得这所房子的产权付出了充分的代价。但如果这个资源没有经过市场交易，而是划拨的，或是由于某些优惠政策低价提供的，使用者就不能直接把房子出租而自己享有租金。因为使用者在获得资源的时候，没有付出由市场竞价形成的充分代价，初始产权仍然是国有的或初始所有者的。

交易创设的产权非常重要，下一步的改革必须确定民间化或市场化的产权方向。因为用国有方式去运营大量的土地和其他资源是很麻烦的，比如国资委每年向国有林场、农场征收地租就比较难以实现。我的建议是通过拍卖由企业或个人去购买国有资源，把它变成一种由交易创设的产权，这样一来国家直接持有的自然资源数量会减少，管理起来也会比较方便。

 

另外，有必要建立自然资源产权市场，促进自然资源的交易。比如可以通过竞价让企业或民间力量来持有石油、煤炭或其他矿藏的矿区开采权。他们竞买了以后还可以再次买卖，形成一个二级交易市场。自由买卖的好处是形成了市场租金，而这个租金反过来能让政府和国有资源的管理者知道，这些国有自然资源到底市值多少。

 

归根到底，我始终强调国有企业必须交足自然资源的租金。当然交的方法有很多，是一次性买断还是实行年租制，可以具体考虑，重要的是要有交租的行为。其他的国有单位也一样，比如政府部门和事业单位，虽然不是营利性机构，但也需要把租金纳入财务核算中，以便我们知道政府机构和事业单位的实际成本是多少。

 

接下来，要进一步从财政体制角度去考虑租金问题。目前我们实施的是小财政体制，只收税，国企的利润十几年不收，现在开始收也只收很小的一部分。大财政的概念是要把租、税、利全部纳入财政体制，把国有自然资源租金作为法定的财政收入确定下来，设立统一的管理机构，把征收的租金在各级政府之间分配。

 

最后我想提一个政策建议叫做“收租减税”。如刚才所说的，我们自然资源的租金每年高达上万亿，相当于我国GDP的4%，相当于财政收入的20%，比例非常之高。如果我们把租金纳入进来，财政收入可以增长20%。但是这样一来，财政收入占GDP的比重就会过大，而这并不是一件好事，因为这些年财政收入的增长速度本来就很快。所以我建议在“收租”的同时，建立相应的“减税”措施。减税有很多好处，永久性减税是刺激经济增长的好办法。尤其是现在面对全球金融危机，国外需求迅速减少，我们需要更多地挖掘内需来为国内企业提供市场。“收租减税”既可以纠正我国在租金方面的重大失误，也是应对全球性金融危机的一个非常好的手段。

 

 

 

王鲁湘：听了盛先生的演讲，我才算比较明白，原来每一个中华人民共和国的公民都应该有一笔租金收入，只不过这笔收入被拿走了。按盛先生说的我算了一笔账，国家应该给我们每个人每年2500块钱的租金，十几年下来欠我们太多了。

 

盛洪：世界上不是所有事情都必须一板一眼来做，会有许多具体的情况需要变通。如果我们在这个问题上过于本本主义，就可能遭遇到对改革更为强烈的抵制与对抗。中国的经验是：我们今天知道错了，要比不知道好；我们不期待把以前的拿回来，但是从今天起必须改正。过去错了十几年，没关系，往后的时间是无穷的。所以我更主张对以前不要过多追究，但是从今天开始要能把问题说清楚，要提出改革方案，坚决地去改正，避免以后的错误。

 

王鲁湘：牛津大学一位经济学家说，应该把资源收入——也就是租金这部分资金用来提供公共服务，而不是供应私人裙带政治。但是在某些地区和国家，相当一部分资金是用来为私人裙带政治服务的，比如用这些钱拉选票、行贿受贿。我们的租金使用是不是也和腐败有密切关系？

 

盛洪：中国目前的现象表面看起来并不是腐败，因为都是堂而皇之的，经过了相关政府机构的批准，而且这些人自己也不认为是腐败，因为他们不是为个人或者亲戚捞什么好处，而是为了整个利益集团。但是我想强调，这种性质更恶劣。因为为自己谋利益的性质非常清楚，一旦败露就要进监狱；而为了利益集团谋利益，对公共利益虽然造成严重的伤害，却不会因此进监狱。

 

王鲁湘：自然资源所有权收益的流失是经济上的损失，但更严重的是宪法赋予全体公民的权益在这个过程中流失了。它是对宪法和法制精神的损害。

 

盛洪：宪法规定我们以公有制为基础，我们的土地、矿藏都是国有的。这不仅是具体的产权规定，还包含了某些理念、信仰和追求。但现在的实际情况是对公有制的极大亵渎，是对宪法的颠覆，所以这不单是上万亿租金的问题，这是社会公正的基础。

 

王鲁湘：您觉得解决这个问题会不会遇到特别大的阻力？

 

盛洪：确实不是很乐观。上万亿的租金已经有一大批人在吃了，这些人是反对改革的。我觉得我们不要去算旧账，要用中国人的智慧降低改革的阻力。举一个简单例子，国有土地被某些人免费耕种换得收入，但由于不交地租、免费使用，生产效率是比较低的。我们要从这些人手中拿回土地，还不能让他们饿肚子，怎么办呢？很简单，我们拍卖这些土地，把地租分给原来的职工。拍卖以后新的所有者会创造出更高的生产率来弥补改革成本，最重要的是通过这种方式把制度改过来了。中国人有一种智慧叫“新人新制度，老人老制度”，这些老人享受了没关系，让他们当地主；但是这样的地主在宪政意义上是没有子孙后代的，二三十年以后就会消失，我们的改革也就顺利了。

 

王鲁湘：有一个网友问：涉及到自然资源租金问题时，我发现利益层至少分成了好几层，首先是中央政府，然后是一级一级的地级政府，然后是一个又一个的单位，最后每一个公民也都要求有自己的一块利益。这个关系怎么处理？

 

盛洪：关键还在于租金到底归谁，但是“国有”这个概念比较复杂，涉及到了中央、省、市好几个层次。但还是可以具体分析安排，比如中央拿多少、省拿多少、市拿多少，可以深入研究然后提出成熟方案。

 

提问一：您认为目前的反垄断法草案对解决国有自然资源租金流失问题有没有突破？

 

盛洪：反垄断法本身就有很多问题，它绕开了对国有资源型垄断企业的限制。所以反垄断法出台以后，这些资源型垄断企业并没有受到什么触动。而且反垄断法也没有直接针对租金问题，现在要想用反垄断法去起诉一个资源型垄断企业，是缺乏力度的。当然反垄断法出台比不出台好，不过我们还是要继续进行租金改革。

 

提问二：公共资源租金问题暗含了很多利益方，在长期博弈的过程中，这些利益方可能会达成某种微妙的平衡。针对这种情况，我觉得比较有效的措施可能是激励第三方介入。第三方介入应该采用哪种方式或者从哪个角度介入，才是最合适、最有效率的？

 

盛洪：政府其实包括很多层次的政府。从中央政府的角度讲，我觉得它是有动力进行改革的，但是中央政府的各个部门与各个利益集团有着千丝万缕的联系，与地方政府也有相关的利益关系。比如土地问题，地方政府可能会千方百计地影响中央的决策。解决这种对抗，要看中央政府的决心到底有多大，能够花多大力气去纠正它。我坚信中央政府如果认清这件事情的真相，会坚决地推行改革。

你刚才讲的第三方介入的想法很好，比如石油这些垄断行业，38号文件（注：《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》国办发[1999]38号。该文件加强了对民企石油企业的油源限制，规定国内各炼油厂（包括社会炼油厂）生产的成品油全部交由中石油、中石化两大集团的批发企业经营，各炼油厂一律不得自销成品油。）规定中石油、中石化垄断了中国土地上的所有的石油资源，这本来就是不合法的。我一直建议要允许更多的企业进入我们的领土、领海的石油勘探和开采，打破现在这个垄断局面。不是直接打破，而是通过市场的力量收回。从改革策略和改革方式上看，第三方是可以考虑的。

 

王鲁湘：中国经济的飞速发展让一些隐藏很久的问题浮出了水面，国有自然资源的租金流失问题就是其中之一。解决这一问题需要一个过程，目前提出问题是要让全社会都来关注。回到宪政框架下，审视和重建自然资源所有权的行使和保护制度，维护人民的合法权益，这是政府和社会各界都应该做的。