制度使人变坏：杭州公交爱心扇事件扫描
黄文平
一、杭州爱心扇的背景介绍
“上有天堂，下有苏杭”，为响应杭州市委、市政府提出的把杭州建设成为“生活品质之城”的呼吁，杭州公交集团公司从2007年7月28日开始为所属部分线路的无空调车配备扇子。据浙江在线新闻网2007年8月19日报道，不到一个月的时间内，“仅26路、11路、815路这3条乘客较为集中的无空调公交线路，一个月时间内就损失了9600多把扇子”。
针对扇子大规模被毁或被盗，杭州市公交集团公司的负责人、公交车司机以及部分乘客对此行为，义愤填膺之余，却又很无奈。公交集团公司为无空调的公交车配备扇子，本意是想在炎炎的夏日给乘客送去一丝清凉，属便民之举。但是，“这些扇子要么不翼而飞，要么被人为损坏”。26路公交车司机王荣根无奈地表示，“他经常看到有的乘客用剪刀剪断绳子、偷偷把扇子揣进包里，有的直接硬扯，扯破了就扔在座位下”。部分乘客对偷扇人的行为表示不齿，有乘客认为，“有些乘客素质太低，对公共场所的东西一点都不爱护。”“这些拿扇子的人只图自己凉爽，根本不考虑别人。”
尽管发生了公交车扇子被毁或被盗事件，但这似乎丝毫没有打击公交公司为市民办好事的决心。目前，杭州公交集团投入运行的公交车辆共计4615辆，其中3288辆是空调车。公交集团公司计划从今年8月17日开始，为全市1327辆无空调公交车配备3万多把新式扇子。杭州市公交总公司负责人表示：“我们希望广大乘客能爱惜公共场所的物件，不要随意带走或损坏这些扇子。”在这批新的扇子上，印有这样一句话：“请让我留在公交车里。”
以上所述部分，是本文写作的背景。不言而喻，公交公司在无空调的公交车上配备扇子，烈日送清凉，确属好心，但好心未必就能办成好事。至少就目前以及可预见的将来，扇子不翼而飞或者人为损坏这类不良行为，不会销声匿迹，而且，没有任何证据显示，未来此类情形会有所好转。我们不仅要问：（1）公交车上配备扇子，好心为何没有办成好事？政府官员眼里的好事，是否等同于老百姓眼里的好事？（2）扇子被毁或被盗，是市民素质太低，过于自私自利的缘故，还是制度设计的使人变坏？（3）从杭州爱心扇事件中，人们至少可以看出，杭州市民的素质，并不比我国其他地区市民的素质高。那么，杭州所谓的打造“生活品质之城”，是否只是停留于政治口号的层面？下面，笔者根据现代经济学的基本原理，依次阐述上面的问题。
二、“以人为本”，要始于小人而非君子
据笔者所知，迄今为止，杭州公交集团公司为无空调公交车大规模配备扇子的行动，实乃全国首创，独此一家。在科学发展观统领全局，以和谐社会建设为支点的大局势下，杭州公交集团公司别出心裁，为民办好事，虽败尤荣的壮举，似乎应该得到世人的理解和宽容。必须指出，政府倡导“以人为本”，这里的“人”，是对普通大众的高度概括，是一种抽象，并没有特指某个具体的阶层、集团或者个人。但是，任何政策的有效和可持续，都必须从抽象到具体，必须回归到大多数普通民众的生活中去。否则，再好的政策，再动听的方案，如果不符合大多数人的理性选择，失败就是不可避免的了。
我们知道，现实世界中，没有哪一个国家实现的是纯粹的计划经济，或者是纯粹的市场经济，都是计划和市场相混合的混合经济体制。邓小平同志曾说，“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”可见，不同国家之间经济制度的差异，主要体现在计划和市场在国民经济中的地位、比重以及涵盖的领域不同而已。
经济理论和经验均已表明，在混合经济中，市场管效率，政府管公正。各司其职，边界明晰。这已被中西方诸多国家的经济发展实践证明为一种有效的经济体制模式。如果让市场去管公正，让政府去管效率，其结果，不仅没有公正，更没有效率，这样的制度安排将导致效率和公正的双重丧失。尽管市场和政府扮演的角色不同，承担的职责不同，但它们却有共同的作用对象，即生活中的每一个人，尤其是普通大众。这意味着，同一个人，他在市场主导模式下的行为，将迥然有别于在政府主导模式下的行为。申言之，市场不仅诱导个人为了自身利益最大化而将理性发挥到极至，同时也为个人理性设置了一道不可逾越的红线，即市场的硬约束。政府，为了公共利益最大化而将团体理性发挥到极至，但并没有为个人理性设置任何阻碍，即公共的软约束。因此，任何将硬约束范围内的事情，强制置于软约束范围内去解决，注定会是一场人为的灾难。
联系到杭州的爱心扇，好心没办成好事，也就顺理成章了。城市公共交通，属于政府管辖范围的公益事业，公交集团公司为那些没有空调设备的公交车配置扇子，可谓用心良苦，但市民似乎并不领情，否则不可能发生大规模扇子被毁或被盗事件。深究起来，笔者认为，主要有两个方面的原因：
其一，政府官员眼里的好事，并不天然等同于老百姓眼里的好事。政府官员和普通百姓一样，都是自利的“经济人”，只是前者有更强的“政治意识”、“政治敏感度”和“政治兴趣”，机缘巧合成了令人瞩目的“政治人”。因之，任何公共政策的出台，都是在至少不损害政府官员或所属团体利益的前提下，去改善其他人的福利。现实生活中，由于个人偏好不同，决策分散，利益分立、甚至对立，使得帕累托改进往往十分的罕见。小小扇子，在政府官员眼里，是爱心，是温暖，“以小见大”，更是政绩工程。但在广大民众眼里，扇子就是扇子，公交车上的扇子，与任何其他地方的扇子，并无不同。公交车里的扇子，与其说是给老百姓送去清凉，倒不如说是给政府官员锦上添花，更为恰当。事实上，乘坐公共汽车的顾客，自备扇子是非常容易的一件事，且不说价格低廉，携带也很方便。从这个角度而言，公交公司完全没有必要在公交车上配置扇子。
其二，杭州市公交部门在无空调公交车上配置扇子的举措，打的是“民心工程”，“爱心工程”，甚至“和谐社会”的旗帜，但却从根本上违反了经济学的基本命题，即人的理性和自利。如果政府官员基于个人利益（包括所属团体的利益）的考虑，无视经济学的这一前提假定，有意或无意将广大民众视为道德高尚、自觉自律的谦谦君子，而制定和实施公共政策，其结果，不但没有散播爱心，反而会诱导和滋生更多的机会主义行为。制度经济学认为，如果一种制度安排没有使资源达到帕累托最优，我们就说原有的制度安排存在“潜在利润”。根据制度经济学，人的理性行为会通过现存的制度安排而使利润内在化，即潜在利润（或外部利润）内在化。换句话说，任何制度安排，如果不从“理性人”，或者说“小人”角度出发，有激励而无约束，其结果将会南辕北辙。由是观之，如果公交部门没有配扇的无比爱心，市民也就不会出现众人拿扇的自利热情。一味地将扇子被毁或被盗，归之于市民素质太低，自私自利，道德败坏，要么是没有找到问题的关键，要么就是混淆视听，本末倒置。
三、制度安排是关键
众所周知，作为人们行为规范的制度安排，不仅是社会现象的产物，而且也是经济现象的产物。在以正式制度安排为主体的现代社会中，每个人的行为在受到正式规则约束的同时，也受到了正式规则的保护。不管是规则的制约功能，还是规则的保护功能，都存在一个如何最有效地实现制度安排的问题。制度安排实施的有效程度集中体现了制度的经济性。制度在调整人们行为规范的同时，也把人们的价值观念、效益观念等融合在制度规范的行为之中，进而影响人们对制度的选择。制度表达利益的过程，同时即是对利益的选择过程。法国哲学家爱而维修（Helvetius）曾说，“利益支配着我们对于各种行为所下的判断，使我们根据这些行为对于公众有利、有害或者无所谓，把它们看成道德的、罪恶的或可以容许的”。
显然，维护社会绝大多数人的利益是法律、规则或规范存在的根本价值。如果某种规则能够更有效地实现人们的需求，那么，我们就没有任何理由放弃使用这种规则。在市场经济体制下，资源配置在很大程度上是通过正式制度安排，如法律法规来实现的，法律设定出资源配置的制度框架，并由此决定社会对资源的选择方式。德国法律社会学家马克斯·韦伯指出，资本主义市场经济与法律之间的联系是经济自身特有的合理性，即可计算性，包括生产过程的可计算性及经济行为的法律环境的可计算性。美国制度经济学家科斯也说过，离开制度的资源配置，就像没有筋脉的血液循环一样。因此，在市场经济体制下，资源有效配置的前提是合理或完善的法律法规体系的形成。
在杭州公交爱心扇事件中，民众的行为并没有如公交公司领导所预期的那样，爱惜公共财物。反过来，为满足一己之私利，相当部分乘客肆意损毁或窃取公共财物，致使公交部门领导的良好意图落空。古人云：天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。在市场经济中，任何获利的机会，都会使人们趋之若骛。爱尔维修认为，“如同物质世界为运动规律所支配，精神世界为利益规律所统治。”他说，“河水不会向河源倒流，人们不会逆着利益的浪头走。” 爱尔维修断言：无论在道德上或认识问题上，都只是利益主宰着我们的一切判断，利益能赋予人们快乐或消除人的痛苦。马克思主义经典作家更是指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“利益是有远见的。¼¼这个世界之所以充满危险，是因为世界¼¼是许许多多利益的天下。”可见，杭州公交集团公司在无空调公交车内置扇的这一制度安排，无疑为自利的个人提供了不受约束的获利空间。
除法律法规之类的硬约束外，虽然道德、文化、习俗或者信仰等软约束，能够对个体自利的理性施以某种程度的限制，但归根结底，法律、道德、文化、习俗或者信仰都奠基于经济基础之上，“经济基础决定上层建筑”。因此，一项公共政策，不仅要最大限度地符合帕累托改进的方向，而且要将人的机会主义自利行为压缩到尽可能小的区域。中外经济发展史雄辩地表明，任何超越经济基础的上层建筑，既不稳固，更无法持久。
四、超越现实的乌托邦
杭州公交爱心扇事件，给世人提供了一个超越现实的乌托邦的鲜活案例。在中国历史上，从“陈胜吴广”到“赤眉绿林”，从“王莽新政”到“太平天国”，我国历史上占人口最大多数的农民起义无不追求“等贵贱，均贫富”的天下大同梦想。即使20世纪50~60年代的“大跃进”和“人民公社”，仍然逃脱不了乌托邦的窠臼，最终以付出巨大的代价而悲凉谢幕。
乌托邦，作为一种梦想或理想，人们可以在各自的心灵深处为它保留一个位置，甚至可以将它付诸行动，但绝对不能将它作为大规模社会行动的指南，更不能作为社会的一项公共政策，否则迎接我们的就必然是一场人为的灾难。
杭州公交爱心扇事件表明，目前居住在城市里的所谓市民，其实是拥有城市户籍、生活在城里的农民。除去穿着打扮、职业学养，城里的市民和乡下的农民，本质上并无多少差别。中国历史上，不存在欧洲国家那样的贵族传统。在古代中国，士农工商只是四种职业，而不是四个阶层，中国社会是一个职业分立而不是阶层对立的社会。由是观之，从古代的农业社会，过渡到现代的工业社会，这个转型过程艰难曲折，还远没有结束。
现阶段，以政治正确代替经济规律，这已成为相当部分政府官员安身立命、永葆乌纱的做官秘诀。扛着一顶为民办事、和谐社会的旗帜，政府官员因决策错误造成的任何损失，似乎都可一笔勾销。在杭州公交爱心扇事件中，姑且不论公交部门领导是否有收受企业贿赂的嫌疑，单就扇子大规模被毁或被盗，显然就已造成了经济损失。而且，政府公共部门低劣的决策水平，更是给广大百姓留下了深刻印象。笔者以为，杭州“生活品质之城”的内涵，不仅仅体现在生活硬件设施方面的高质量，更体现在政府决策和服务水平等软件方面的高质量。没有良好的与之匹配的政府公共服务环境，再好的硬件设施也只是供外人欣赏的摆设而已。
五、结语
杭州公交爱心扇的困境向世人昭示了制度安排的极端重要性。制度经济学理论业已表明，制度创新的成功，是一个在利益分立基础上从非合作博弈走向合作博弈的过程。在现代社会，技术、货币、权力、信息等中介机制的发达，导致了社会变迁的加速。与现代市场经济相匹配的制度建设，不仅要完备保障个人选择自由的条件，而且应着重于形成一套能够把个人理性选择累积起来并使之升华为制度选择的循环系统。如果无视个人的理性选择，过份迷恋政府的公权力，并将这种迷恋拔高到集体选择的高度，等待我们的将是一场人道灾难。
正如著名的美国经济学家保罗·克鲁格曼所说的那样，经济分析不是一堆放之四海而皆准的教条，而应该是一种思想方法，一种可以面对日新月异的世界的工具。用旧的思想方法来玩新的游戏，正是经济分析发挥作用的关键。在我们这个世界里，真正短缺的不是资源，也不是美德，而是对现实的理解与把握。可以相信，多一些理性的制度安排，少一些头脑冲动的政治决策，对于规范我国政治经济生活的秩序无疑将起到巨大的推动作用。