马光远先生在评论《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》指出，“第二次征求意见稿”在公共利益的认定方面的修改退步很大，出现了明显的“公共利益”扩大化的倾向，主要是表述的歧义、公共利益面目不清以及对危旧房改造的公共利益界定出现极大的制度倒退。

　　那么，到底该如何界定公共利益呢？或者说，城市拆迁中的“公共利益”应该具有什么样的内涵、特征呢？

　　根据《牛津高级英汉双解词典》的解释，公共利益是指公众的、与公众有关的或为公众的、公用的需要的利益。西方成熟市场经济国家都基本上遵循一项基本且古老的原则，即在法律上判断一个人（组织）的行为是否应该被禁止，其唯一依据就是看该行为是否侵犯了特定他人或不特定的任何人即“公共”的利益。这项原则维护着人类社会的秩序，保护着人类社会的自由。因此，大多数国家和地区的立法一般都认为公共利益应包括两层涵义：一是须有公共使用的性质，二是须有公共利益的用途。动用国家征用权必须符合两个要求，即“公用”和“合理赔偿”。公共利益是出发点和归宿而不是附带结果；基于公共利益而进行的城市拆迁，其拆迁带来的利益分配必须与严格意义上的公共物品分配情形保持一致。

　　城市拆迁中的公共利益，应该具备下列性质或特征：

　　1.公共利益是一个动态概念。在城市拆迁中，公共利益的内涵会在不同城市发展阶段随着经济和价值观念的转变而不同。当前中国社会，“私人住宅神圣不可侵犯”的文化价值观，是最重要的公共利益概念。

　　2.公共利益具有社会共享性。城市拆迁中的公共利益是社会公众的或大多数人共享的拆迁利益，其社会共享性表现为城市拆迁公共利益涵盖地域的广泛性和受益对象的广泛性，包含这样两层涵义的理解：其一，社会性，就是指城市拆迁公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益，也不能简单归结为或等价为政府利益或行政利益或国家利益；其二，共享性，即城市拆迁利益的城市民众“共有性”或“共同受益性”。

　　3.公共利益具有可实现性。公共利益是直接的实质利益，即公共利益是现实存在的或者努力在一定时期内是可以实现的即得利益，而不是虚无的或纯精神领域的抽象利益。不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。

　　4.公共利益的非排他性。非排他性是指必须禁止城市拆迁乃是为“可以辨识的特定人”牟取私利，进而否定了某一特定方因拆迁行为而得益是以另一特定方的受损作为代价的情形。只有特定受益主体的公共利益，不是真正的公共利益；不具备明显的公共福祉方面追求而主要是对商业利润追求的拆迁征收，不是公共利益的拆迁征收。

　　5.公共利益还具有可还原性。城市拆迁中的公共利益最终可以还原为一定类型、一定公众群体的私人利益。换言之，如果城市拆迁脱离了绝大部分公众群体和社会主体，跟任何人都不相关，该公共利益是不可能具有正当性。

　　譬如，政府为了建设一个公共的体育场馆而征用了集体或国有的土地并拆迁了土地上的建筑物，但体育场馆建好后，如果其收费超出了一般公共产品价格的界限，也就是大多数社会公众不能来锻炼或实际上被排除在外，该拆迁追求的公共利益其实并没有实现，或者说并没有转化成公众群体的利益，不符合公共利益的可还原性内涵，其当然不是公共利益。

　　依此推理，诸如国家大剧院、鸟巢、各大城市的大剧院、体育场馆设施等的建设，如果要基于公共利益，场馆建成后的收费（至少是针对被征收人），就应该像公交车一样进行公共定价，并向全社会开放。当普通社会公众来观看演出或锻炼，如果其收费过高，进而事实上排除了绝大部分普通百姓尤其是被拆迁人观看演出或锻炼的权利，也就是只服务了少数权贵阶层或富人，那么其原先涉及的拆迁不具有正当的公共利益性。而要保证其公共利益的正当性，那么至少应该保证被征收拆迁人将来观看演出、参加体育锻炼的低成本、低支出性。

　　6.公共利益符合比例原则。宪政国家的经验认为，以较小的公共利益为名去剥夺某个人或某部分人的根本利益（如基本人权）是一种多数人压迫少数人的恶政。

　　这就指出了现代行政法所面临的一个核心问题，即：当城市拆迁中私人利益确实有必要让位于公共利益的时候，如何将实现公共利益的公权力的行使保持在适度、必要的限度之内，特别是要保证在法律不得不为执法者留有相当的自由空间之时，公共权力机关不会为了目的而不择手段。

　　在许多国家，这项任务是借助比例原则来进行控制和权衡的。所谓的符合比例原则，是指在确定具体某一拆迁项目是否符合公共利益，就要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡。通过这些权衡，最大限度地避免因小失大。换句话说，不应认为政府的行为只要是从实现公益的目的出发，就可以肆无忌惮地侵害私人利益。当在不得不减损私人利益时，要有一个必要的限度。

　　符合比例原则还要求从法律上规定公开拆迁征收程序，充分保障被拆迁人的知情权、听证权和司法救济权等权力，形成权力制衡机制。

　　7.公共利益的非商业性。基于公共利益目的的城市拆迁不适用于直接追求商业利益的经济活动。不过，公共利益的最终需要并不禁止非公共利益的附带实现。

　　在城市拆迁中，公共利益目的最终也是通过用地单位和拆迁人的建设行为来实现的，该经济实体通过实施某一公益项目，既实现了社会的公共利益，也使自己获得了经济利益。因此，判断一个拆迁征收行为是否满足公共利益的非商业性条件，关键要看其出发点追求的最终目的是否是公共利益。

　　延伸阅读：

　　>>>彭小兵，谭亚：城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径（《公共管理学报》，2009年第2期）

　　>>>王正攀，彭小兵： 城市拆迁补偿政策研究（《理论与改革》，2010年第5期）