国企经营者的“紧箍咒”
——慎用民主测评已当时
国企改革三十年可谓波澜壮阔，而对国企领导的民主测评则是波澜不惊。这种从计划经济时代沿用下来的国企领导干部考核方式，继续施于按《公司法》建立起的现代企业，无论是从合法性、合理性乃至效果上，都值得商榷。诚然，民主测评实施之初，企业的上级主管的确有着良好的动机和愿望。但是，在从计划到市场的转型期，企业内部的管理体制和机制不断发展变化的今天，一成不变的民主测评则已经成为了国企发展的羁绊与掣肘。考核的标准是一种工作导向，考核的内容决定着工作方向。对国企领导的考核应该有着明确的“生产力”标准，即：人物评价、数字说话。不能简单地用民主测评的方法评价国企领导。那种看似民主实则无序，看似制约实则掣肘，看似冠冕堂皇实则严重消耗国企执行力的民主测评应该慎用了。
随着社会主义市场经济的发展，中国国有企业领导干部的管理与考核制度也在不断发展变化，党管干部的领导体制进行了一些积极的改革，逐步简化管理层次，量化管理指标,由管职务向管职责转变。北京市国资委提出的国有企业效绩评价的四项指标，即利润总额、主营业务利润率、流动资产周转率、净资产收益率,与传统的单一用“德、能、勤、绩”，“团结协作”、“廉洁奉公”为考核指标，用“优秀、称职、不称职 ”为评价结论，定性考核有余、定量考核不足的民主测评方式相比，有了巨大的进步。
不过，在建立新效绩评价体系的同时，上面提到的传统的干部考核模式仍在延续。这就表明，年龄和民主测评仍是当前国有企业高级经理人考核中无法绕过的“障碍”。年龄是个无法改变的“硬指标”，是客观规律。但是，年龄的大小实在是无法与能力的高低或贡献的大小相提并论。然而，泱泱十三亿人口的大国，解决干部新老接替的问题谈何容易。用年龄作为考核干部的“硬指标”可能也是“没有办法的办法”，对此，本文不做过多评论。但民主测评至今依然是考核企业经营者的重要手段，则需要进行全面的审视。
◎民主测评与市场经济背道而驰，政治体制改革滞后于经济体制改革
1988年6月，中央组织部下发了“县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案”。根据这个方案和中组部通知的精神，各级党委及组织部门建立了民主评议领导干部的制度。
每到年底或年初，上级组织部门就会派专人到企业中来，召开由企业机关中层干部和下属各二级企业党政领导参加的测评会议，有的地方是召集全体员工大会，听取企业主要领导述职，然后让大家填写测评表。测评表上有与考核内容相对应的优秀、称职、不称职等评价档次。填写完毕后，组织部门把测评表收集起来，进行统计汇总，作为上级了解掌握所监管干部在过去一年工作中的具体表现，评定该企业领导是否称职的重要依据之一。这种方式至今仍几乎在所有的国有企业中继续沿用。
不可否认，这一制度对建立干部选拔任用机制，提高各级领导班子素质，曾起到积极的作用。它推进了政治民主化的进程，为群众更直接，更有效地参政、议政提供了有效途径。但是，随着市场经济的发展，这个计划经济时代的干部考核方式，对解决企业的问题越来越没有多少帮助。尽管每次进行民主测评都按程序召开动员大会，把测评的重要性、必要性及各种益处进行宣讲。但是，因为评价者在“德、能、勤、绩”等方面的理解和认识上不可能不存在各种各样的局限性，加上个人喜好等因素，致使测评结果在多数情况下失真，而且这个结果很难体现出领导者之间的个性差异、工作能力和水平。
对经营者进行民主测评，是否借用了西方民意测验的某些“长处”，笔者不得而知。但二者肯定有一些联系。如果是这样，我们是否只不过在“东施效颦”？
其一，西方的民意测验完全是民间行为，体现的是一种普遍意愿，是一种旁人的品评。而我们对经营者民主测评体现的是某一特定人群对某一特定人物的“定案式”评价，有相当的“含金量”。它常会成为某些人手中的“变形金刚”和“尚方宝剑”。某些人为了实现自己的意图，可以用它使你“上天”、“入地”。正所谓“成也箫何败也箫何”。
其二，西方政治体制下出现的民意测验，实际上就是一种模拟选举。这种民意测验基于西方“选举制”的政治体制，是与其成熟的法制建设相匹配的。每当大选投票即将来临之际，一些民意机构就会对总统或州长的选举结果进行一次或数次调查预测。这种预测确实能引起各方关注。因为选举结果最终还是要靠投票来产生，而且参与民意测验的主体就是参与投票的主体，二者大体一致，最大的区别只在于参与人数的多少。所以，民意测验的结果，往往是选举的风向标，甚至会左右选情。在诸多的大选中，越到选举的关键时期，民意测验就越成为竞选政治家、相关政党以及选民关注的对象。而我们国有或国有控股企业中对经营者的民主测评，是建立在“董事会聘任制”的基础上，违反了新公司法的基本法理。它的出发点虽然是了解民意，维护职工的合法权益，却没有依法体现北京市人大颁布的“集体合同”的意图。而这种民意的结果对企业经营者却有较大的影响。因为民主测评作为制度纳入了对企业经营者的评价体系之中。
其三，在西方，实行领导人选举制，民意测验完全是民间对选举的一种预测，没有任何的官方意义。而在中国，企业经营者实行“董事会聘任制”，国资委、董事会和股东会是最有发言权的评价主体。那么，在聘任主体不是企业职工的情况下，完全由企业职工参与的民主测评的结果，居然对评价该企业经营者的工作是否称职发挥着重要作用，这不能不说是一个值得深思的问题。
国有或国有控股企业的经营者由政府主管部门和企业董事会聘任，企业经营者与政府主管部门和董事会都签订了目标责任书，他们是一种契约关系。这种契约关系一旦建立，企业经营者的权利与义务就十分清楚了。之后，企业经营者有许多需要完成的工作指标。正如文章开头所言，北京市国资委对所管辖的国有企业实行目标管理，提出了四项硬指标，即：利润总额、主营业务利润率、流动资产周转率、净资产收益率。就北京市国资委而言，聘用的企业经营者是否称职，就看其经营的企业这四项指标是否完成。如果这些指标经严格的审计程序都已经完成，那么这个企业经营者就是称职的。
随着现代企业制度的发展，政府也希望企业与职工之间建立一种契约关系，大家都按契约来行事，尽量避免用一些带有主观或情绪性特征的因素（包括民主测评）来检验企业经营者与企业员工之间的关系。比如，如何保护企业职工的合法权益？现在的做法是将职工权益以制度的形式确定下来。根据北京市人大制定的集体合同条例，企业职工的合法权益主要由代表职工的工会组织与企业经营者签订集体合同来体现。这个条例把签订集体合同中应该包括保护职工权益的内容规定得清清楚楚。但是，根本没有将民主测评作为一项内容提及。
对国有企业经营者的考核评价，还可以通过对目标责任书的完善来实现。通过对经营指标、安全指标、管理指标的进一步扩充和细化，让企业经营者的责任目标涉及企业的方方面面。因此，目标责任书的内容，完全可以涵盖企业职工权益的相关内容，对企业经营者的评价完全可以用量化指标而不是用民主测评这种缺乏可操作性的方式来进行。
在对企业经营者进行民主测评这一方式进行一番反思，认识到它固有局限性的情况下，就能够得出初步结论：在现代企业制度下，这个方式及其各项指标的确早已经过时，应该退出历史舞台。至少，应该慎用民主测评的方式考察国企经营者。更简单的原因还在于：在当今强调和倡导“依法治企”的时候，应该看到这种方式无法可依——国资委或董事会与经营者签订的“四项指标”中没有这项约定。随着国企改革改制的不断推进，这种方式已经逐渐成为企业发展的绊脚石，成为套在国企经营者头上的“紧箍咒”，与我们发展市场经济的初衷背道而驰。所以，从政治的高度看，不能不说政治体制的相关改革已远远落后于经济体制变革的步伐。
◎既不合法又不合理更不准确，对民主测评质疑多多
政治体制改革落后于经济体制改革，必然出现改革中的种种不协调。如大家看到的股市政策市的形成，银行支持的房地产泡沫的形成等等。在这么多年国有企业的工作实践中，笔者对国有企业主要经营者实行民主测评这一方式的合理性及科学性的疑问越来越多。
第一，评价关系合理性的疑问。随着历史的变迁，国有企业已改制为公司了，原来意义上的一级企业与二级企业除党的关系外，他们已经不再是简单的上下级关系，而是参股或控股的经济关系。你有多大的发言权只能根据在对方公司占有的股份多少来决定。用民主测评的方式评价某级企业的经营者，完全变成了一种单向的评价，最起码是不平等的“变味”评价。一级企业的经营者要想迎合这种“变味”评价，不知要牺牲掉多少国有股权的利益，才能维持这种“生态平衡”。这也是国有企业的执行力不如民营和外资企业的主要原因。
第二，评价主体合法性的疑问。目前，国有企业经营者和职工的地位已经发生了根本变化。过去，国有企业的最高权力机构是职工代表大会，职工是企业的主人，可以对企业的发展和建设行使发言权和表决权。企业改制后，股东大会取代职工代表大会成为企业的最高权利机构，国资委代行股东会职责，企业经营者成为受聘于董事会的资产经营者和看护人，职工成了企业的雇员，从主人翁变成了被管理者。让被管理者给受聘于董事会的经营者测评打分，还把这个测评结果看作是经营者是否称职的重要依据之一，有违反公司法之嫌。其实，职工要表达什么意见，可以通过工会来进行，也可以根据北京市人大颁布的集体合同条例依法行事。也就是说既然强调依法治企，就必须有法必依。既然主管机关与企业的经营者签订了责任书，那么，这种契约便依法生效，就要维护它的严肃性，就必须使合同标的——执行标的——验收标的相统一。不能签订时约定甲标的，验收时又依据乙标的，迫使经营者去“曲线经营”而进一步削弱国企本来就不强的执行力。
第三，评价的客观性、公正性的疑问。现行体制下国有企业的经营管理要远比西方企业复杂和困难得多。西方企业与中国国企在人员构成上有本质区别：西方企业的CEO面对的主要有两种人——第一种是懂经营会管理的，第二种是虽不懂经营但善于管理的。而中国国企还存在第三种人和第四种人（两种人大约占国企人数的50%）——第三种是不善经营又不懂管理的人，但这些人热爱企业，是依附企业生存的人，这完全是旧体制所谓社会主义优越性产生的后遗症；第四种是既不懂经营又不会管理更不热爱企业的人，他们通常用低水平的世俗观点来评判事物，用无政府主义等概念去印证事物，在逻辑上作出错误推理后，盲目进行批判和否定。他们不关心企业的好坏，只注重个人私利，心思基本花在了写匿名信、告黑状方面。这种人是国有企业所独有的，是国企中的捣乱分子。这就要求国企的经营者既要有西方CEO选拔和使用前两种人的能力，还必须学会“将就”第三种人和“限制”第四种人的本领。注意：笔者在说第三种人时用的词是“将就”，说第四种人时用的词是“限制”。然而，“将就”和“限制”这四个字消耗了国有企业巨大的成本和资源。笔者不禁要问，在第三种人占一半左右并存在着第四种人的国有企业中，民主测评的客观性、公正性如何保证？这种民主测评到底要测评什么？又到底能给企业带来什么？
第四，能否准确识别企业领导干部之间的能力、水平和个性差异的疑问。众所周知，人非圣贤，孰能无过？尤其在改革时期，好多事情前无古人，不得不靠自己摸着石头过河。既然是靠摸石头过河，就得允许有闪失。不然，求全责备，谁敢开拓创新呢？现在的国企里确实有些人，自己无所作为，却总在背后指手划脚，这个不行，那个不对，但究竟如何才好，他又不出手。倘大家都如此，光说不练，那么我们的事业靠谁去推动呢？一搞民主测评，做事的往往比不过那些不做事的。站在经济学的角度看，这难道不是一种民主失灵吗？
◎消极导向下孱弱的执行力，民主测评负面作用明显
从实践来看，目前民主测评的负面作用不可小觑。一是产生了消极的价值导向；二是束缚了企业的执行力。
在笔者看来，民主测评的形式是民主的，但结果不一定是民主的。民主测评不是简单的对企业经营者个人评价是否公正的问题，关键是不改变这种方式所带来的局面，国有企业就永远搞不好——因为第三、第四种人手中拿着测评表与企业主要经营者讨价还价，甚至第四种人为了煮熟自己的那个“鸡蛋”，不惜拆了企业的房子当柴烧。他们对企业的整体利益不管不顾，他们的评价标准不是“四项指标”，而是“谁侵犯了我的利益”！只要你侵犯了我的利益，我就恼火，就不满意，就在民主测评时给你往低评。企业经营者摆脱不了这些人的“控制”，时有后顾之忧，哪还敢放手管理企业。企业经营者试图转变这些人的视野、胸怀和理智的努力似乎都是徒劳的，也只有用“将就”和“限制”做交易，牺牲的还是国家和企业的利益。所以，这种要求众人按照统一标准来划钩评价被评价者的测评制度，会束缚企业经营者的个性和创造力，理论上存在导致企业经营者成为八面玲珑好好先生的价值导向。
执行力决定企业的长远发展和生死存亡，对企业至关重要。强大的执行力能让企业充满生机和活力。像海尔等著名企业，在企业转轨期做出的有远见的重大决策，开始时往往是富有争议的，但由于其主要经营者能够力排众议坚持走下去，最终使企业走出困境，走向辉煌。遗憾的是，像海尔这样的企业少之又少。
在现有体制下，国有企业往往存在这样一种现象：越是执行力强的领导干部，往往产生的争议越大，带来的自伤也越大。对于有执行力的干部来说，干的工作越多，承担的责任越重，面临的风险就越大。而在执行过程中，执行者又不可能保证所干的工作百分之百正确无误。一旦工作中出现纰漏，就可能成为别人的把柄，就会招来各方的议论和攻击。这个时候似乎什么人都有发言权，而唯独执行者自己无法解释。因为在许多国有企业，都是批评家多实干家少，这是不争的现实。你一张嘴是无法对付如此多张品头论足的嘴，怎么也难躲过“众口铄金”的下场！再加上民主测评这个“尚方宝剑”，那些人就更加有恃无恐了。特别是在转型期的企业中，很多执行力强的人，正因为敢抓敢管，敢于坚持依法治企的原则，而引来各种“黑色”举报信，以至于严重影响了企业的正常经营管理秩序，挫伤了企业执行力。
因此，目前这种评价体制带来的不是执行力，而是制约力。制约力削弱了执行力，而执行力差正是严重制约国有企业发展的重要因素。国企与民企及外企的关键差别也在于执行力。没有执行力，个别国有企业的发展及壮大只能是幸运，更多的国有企业亏损和衰落则不可避免。
◎重建国企经营者考评体系，“人物评价，数字说话”
邓小平曾指出：改革最终能否成功，决定于政治体制改革。改革开放二十多年来，多种所有制成分的快速发展，已经充分证明了这一论断。笔者认为，如果不从政治的层面对国有企业经营者的评价考核体系进行改革，不尽快形成科学合理的考评机制，则国企的难题永远解决不完，国有资产保值增值永远也达不到理想的要求。
前面提到，民主测评最先源于对党政领导干部的管理。在计划经济时代，党政领导干部与企业经营者的性质区别并不大，考核机制也差不多。对他们用统一的方式进行民主测评已经是历史，本文不作评价。但在市场经济时代，国有企业的特性、企业经营者的职责、企业经营者与职工的关系，以及集团公司与各二级企业的关系，都已经发生了根本性的变化。再用民主测评的方式来评价企业经营者，不仅收不到预期的效果，而且极易形成一个怀疑和不信任的工作体系，会对企业的发展产生相当严重的负面作用。因此，重建一个科学的国有企业经营者的考评体系是国有企业当前的重要任务。
笔者认为，重建有中国特色的国有企业经营者评价体系，改革和调整原有的、不适应市场经济发展的生产关系，最大限度释放现有生产力的潜能，关键在于深化政治体制改革。应尽快建立以新公司法为基础，以职责管理为中心的经营者考核体系。
首先，应该确定评价标准。评价标准问题解决不了，核心竞争力和执行力都是空谈。北京市国资委四项考核指标的提出，充分体现了国有企业发展的新需要，是国有企业经营者绩效管理考核机制的进步，但仍有进一步完善的空间。最起码，应该把处理国有企业历史遗留问题的效果算作是一项硬性指标。众所周知，几乎所有的国有企业都有历史遗留问题。“冰冻三尺，非一日之寒”。这些问题经过长时间的积累和沉淀，涉及到企业的方方面面，解决起来非常复杂，很是费神费力。解决好了，会使企业甩下沉重的包袱，轻装跑步前进。解决不好，这些问题会继续成为国有企业的沉重负担，甚至会把企业拖进死胡同。在笔者看来，处理国有企业历史遗留问题的效果，能充分显示一名企业经营者的能力。
其次，任何事情都必须明确，否则就会含混不清或引起歧义。国有企业的定位首先应该是企业，是服务社会、富裕职工的经济实体。因此，国有企业的经营者不是“官”，而应是“企业家”或“职业经理人”。这就涉及对国有企业经营者的监督和评价由谁来进行，用什么方式考核，用什么标准评价的问题。记得牛顿说过：把简单的东西复杂化，可以发现新领域；把复杂的东西简单化，可以发现新定律。若把看似简单，其实已经复杂化了的民主测评化繁为简，就会看到：建立国有企业经营者考评体系，只要以新公司法为基础，主要考核“绩”和“效”，也就是工作成绩和效果，就可提纲挈领、纲举目张了。
再次，经营者年度述职也非常重要。关键是向谁述职?笔者认为：乙方应该向与其签订“目标责任书”的甲方述职，即企业经营者向国资委或董事会、股东会述职。由董事会和股东会对经营者测评、评价并实行严格的问责制。
笔者再一次强调：企业经营者考评不同于党务干部。对党务干部考评可以沿用民主测评的方式，而对企业经营者一定要以业绩考评为主，即“人物评价，数字说话”。评价标准就是“目标责任书”里约定的内容，且必须认真完善“目标责任书”，有意识地加入对被评议者创新能力的考核，尽可能融入积极的价值导向。如补充维护职工合法权益的“集体合同制”内容；补充处理历史遗留问题内容；补充企业可持续发展内容等。同时，附之以奖惩分明的条款。这样才能打造国有企业的执行力，提高企业运营效率。再也不能走甲乙双方签订“目标责任书”，丙方进行民主测评的老路了！