首先，农民工子女教育是一个“大是大非”的政治问题。
在新中国成立之初，在怎么对待农民的问题上，曾经发生过著名学者与伟大领袖的争执。学者认为，我们党是依靠广大农民群众打的天下，取得政权以后却将他们撂在一边不管不问，将主要精力转向城市搞工业化，这不是“仁政”，是犯了路线性错误；但领袖认为，所谓“仁政”有大小之分，眼前牺牲农民利益，大力推行工业化政策，恰恰是相信农民、依靠农民、为了农民将来能够过上幸福生活的“大仁政”。
而且，在政治意识形态上，伟大领袖也确实身体力行，通过发动“大跃进”、“文化大革命”等一系列群众运动，力图让“贫下中农”牢牢掌握着“革命政权”，但在30年严酷的“二元分割”的计划经济体制控制下，广大农民群众并没有看到这样的“大仁政”给自己带来什么好处，而是被严格地隔离在主流社会之外过着备受歧视、穷困潦倒的生活。
后来，幸遇改革开放新时代，广大青年农民才被允许背乡离井到城里“打工”，在建筑工地、制造企业作为“农民工”（其实在当地乃“二等公民”身份）靠廉价的体力劳动谋饭吃，并随着时间推移和世事变迁慢慢地变“单身流动”为“拖儿带女”，将这种尴尬的二等公民身份渐次沿袭到二代、三代，如果我们再不在政治体制层面彻底保障农民工子女受教育权益，以致将这样的不平等、受歧视身份世世代代延续下去，那将与我们当初为之奋斗的“社会主义民主政治”的本来指向渐行渐远，在政治上会很不好交待的。
进而言之，我们需要在宪政层面认真审视和对待农民工子女教育问题。
正如有学者深刻指出的那样：从宪政意义上，每个公民在社会、政治、经济等基本权利方面都应该享有同等的“国民待遇”，不能因民族、种性、职业、住所、户籍等身份差异而在宪政法律地位上有高下优劣不同；流入城市的农民工及其子女，作为中华人民共和国的合法公民，不仅是应在法律上获得与当地市民的平等保护，而且要求中央和地方政府以“公民权利”为衡量标准和优先价值选择，努力创设一切“可行”条件来满足农民工的合法权益，以及其子女接受教育的实际需求。
国民基础义务教育应该是切切实实覆盖全社会的，理所当然地涵盖流动中的农民工子女，他们有平等的公民资格享受义务教育权益，如果在立法上和行政管理上对农民工子女就大张旗鼓、堂而皇之地实施“差别对待”，可以说就是一种违宪的非法行为，必须予以杜绝和制止。
此外，农民工子女教育问题还是一个涉及如何顺应世界潮流，健康推进和实现城市化、工业化和市场化的重大发展主题。
2009年世界银行发展报告以“重塑世界经济地理”为题，基于大量的经验史实和实证数据显示：人口分布由分散到集聚，从广大偏远农村地区向工业发达、交通便利和有规模效益的大城市集中流动，乃世界经济发展史、区域经济发展的普遍规律和基本趋势。
中国30年市场化改革和发展经验，也毫不含糊地印证了这一点。农村剩余劳动力随着大规模、有方向的“民工潮”浩浩荡荡地向沿海发达地区和城市流动，成为中国近数十年经济高速增长、社会文化繁荣昌盛、国民福利快速改善的强大动力、发展主题和基本表现形式。
显而易见，如果想要“可持续”获得这样的改革和发展成果，政府、社会、学校和个人必须合力有效地解决农民工子女教育问题，否则，当代人的不平等将持续不断、马太效应般地传递到后代人身上，所谓“中国崛起”只不过是个传说而已。
农民工子女教育问题的症结在于公民身份的体制性歧视和分割
中国当代教育问题，包括农民工子女教育问题，其症结不在“财力不足”、“国力有限”等托词所表达的发展困境方面，归根结底都出在从计划经济向市场经济转型这个深层的特殊体制层面。
传统计划经济的“反动实质”，主要不是体现在基于政府权威搞“计划”本身，而在于政府“功能错位”地该作为时不作为、不该作为的地方滥施威。表现在教育领域就是：在最具有公共性的国民基础教育领域，政府长期没有担当其应有的义务教育职责，农村教育农民办，义务教育不义务；在非公共性显著的高等教育领域，政府则倾其财力、精力和能力大办特办，长期贯彻实施歧视性、非平等的精英教育政策。
这种错位的体制框架30年来虽然有所修补，但改来改去总体上并没有根本性变化，以至于与外部已经高度市场化、多元化了的社会经济文化大环境越来越拧巴，随着时间的推移由此发生的碰撞和摩擦也愈来愈大。近年来，农民工子女教育问题日益凸现，就是这种碰撞和摩擦的一个典型表现形态。
农民工子女教育之所以成为“问题”，其根源在于以城乡二元分割的户籍管理制度为依托构建起来的地方分权化基础义务教育体制，与改革开放以来农村剩余劳动力大规模城市化流动转移背景下农民工子女基于公民平等权利要求的基础义务教育需求，存在愈来愈严重的政治性冲突、制度性碰撞、管理性错位和动态性扭曲。
本来，国民基础义务教育应该在全国范围内具有跨区域的公共性和公平性，每个学龄儿童少年不分区域户籍身份差异都应享有平等的受教育权益，因此，中央政府（国务院）应该通过转移支付等手段实施平衡财政预算，以便在国民基础义务教育中发挥主导协调功能和主要管理职责。
但是，多年来，中国义务教育体制虽经过三次沿革，但万变不离其宗，虽然后来词语表述意义上加了“在国务院领导下”的限定条件，但“地方负责，分级管理”的主旨未变，甚至更加明确地强调“以县为主”的大指向。
在这种体制下，户籍所在地是实施和享受义务教育的基本单元，义务教育经费及基建投资主要由县级地方政府负责，这样，大量流出户口所在地而流入非户籍所在地的农民工子女，其义务教育就处于两不管的真空地带，在实际中常陷于身份歧视、权利缺失、大量失学等一系列严重困境。
显然，在区域经济发展严重不平衡、没有中央财政转移支付机制支撑的现实背景下，如此这般的义务教育制度安排，在农民工子女教育问题上必然会出现苦乐不均、相互扯皮、彼此推诿的体制困境和管理乱象。
一方面，农民工及其子女大量流出的内陆贫困地区和农村地区，虽然“在国务院领导下”拥有对本地区户籍学龄儿童实施义务教育的管理责任，但是往往没有切实承担义务教育责任的“可行能力”，结果肯定是辜负中央政府廉价的“政治信任”而出现拖欠中小学老师工资、破旧校舍得不到及时维修或“义务教育不义务，农村教育农民办”这样尴尬的结果；另一方面，农民工及其子女流入的沿海发达地区和大城市，也“理所当然”地拒绝承担这样的外来、额外教育负担，要么对农民工进入放任自流但对其子女教育实施歧视政策，要么在区域内实行非歧视政策但严格控制流入人口规模。
尤其是1994年实行分税制之后，中央与地方财政分配格局发生颠覆性逆转，地方财政收入比重立刻由原来近80％迅速下降到45％左右，而县乡两级地方财力更加萎缩、非均衡性更加突出。在这种情况下，处于跨区域流动的农民工子女教育所遭遇的双重挤压，以及由此带来的矛盾和问题就更为尖锐突出了。
解决农民工子女教育问题要有“杠杆解”
综上所述，农民工子女所遭遇的教育难题，从根本上说来，是由于农民及其子女在政治上丧失了应有的国民平等待遇和公民宪政权利，这种非国民待遇的不平等性和违宪状况在长期二元分割的户籍制度以及由此衍生而来的地方分权型义务教育体制下得到不断强化，并进一步在市场化改革和城市化流动的新时代背景下愈演愈烈，从而累积形成一种特殊的教育危机现象。
因此，不从根本上树立一视同仁的宪政平等理念，不触动身份歧视的户籍制度以及基此搭建的地方分权型义务教育体制根本弊端，不将主要心思放在能够四两拔千金的“杠杆解”探询上，只在细微末节处死打蛮缠、围追堵截，到头来肯定是徒劳无益、于事无补的。
这里所说的“杠杆解”，显然是一种制度创新层面的解决办法，除了大刀阔斧地快速斩掉城乡二元分割的户籍制度这团“乱麻”，在教育体制改革上该是有所作为的时候了。中央政府和教育部应该从非义务教育中抽身而出，将主要财力、精力和能力施展在均衡化的国民教育和基础义务教育方面来，在今后相当长一个时期应该将农民工子女教育作为其管理工作的重中之重，不仅要发挥“务虚”的方向性领导作用，而且要切切实实发挥务实性的财政支持和管理职能。
在没有切实可行的转移支付机制支撑的情况下，光强调以“流入地政府为主”是没有用处的，中央财政应该发挥统筹平衡功能，可以考虑将城市化过程中对农民土地征用而来的租金收入，或中央财政收入有关部分，抽取一定比例建立农民工子女教育专项转移支付基金。
同样，在没有合理有效的竞争激励机制下，只以“公办学校为主”也是不能解决问题的，教育主管部门应该切实营造一种“放低准入门槛、面向民间开放、依托社会力量、多元平等竞争、因应情景权变”的流动儿童少年教育体制，尽快改革传统教育财政投入和拨款方式，将平等竞争机制引入各级各类教育投资和办学体系中、特别是中小学义务教育和农民工子女教育投入体制中来。
为此，多年来国内外教育专家一再倡导并有一定实践经验基础的“教育券”方式，可以说是一个既体现最大公平又有最佳实施效率的“杠杠解”。中央政府可以将财政预算内义务教育经费，按生均经费额度制成有价证券，直接分配给应该接受义务教育的学龄儿童少年或其家庭，由学生个人或家长携带“教育券”自由选择就读学校，学校凭券到政府财政部门兑付教育经费。这样，无论农民工子女户籍所哪里、跟随父母流向哪里，他们都可以自由自主地凭籍政府统一发放的“教育券”，选择适合自己的就读学校；当然，其前提条件和政策目标应该是，各类学校，包括公立学校和私立学校，要能够真正地平等竞争、均衡化发展。
这种制度安排的好处是，使义务教育投入由非竞争、低效率的“暗补”变为平等竞争、高效率好效益的“明补”，这样，不仅可以确保农民工子女获得平等的国民教育权利，还可以杜绝流动人口利用制度真空超计划生育等机会主义行为，有效控制流入地人口规模并平衡各地教育财政负担。
此外，为了顺应市场化改革和城市化发展大趋势，还应及时清理和修订相关法规政策，适当时候可以出台统一的《流动儿童少年教育法》，以便将农民工子女教育纳入正常的法制化轨道。
近年来，针对农民工子女教育问题，有关部门出台了一系列的行政法规，如1998年国家教委、公安部发布《流动儿童少年就学暂行办法》，2003年国务院办公厅先后发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》和《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》等，都或多或少在实际中发挥了一些作用。但是，由于行政管理行为的特殊情景限制性及其随机应变弹性需要，很多规定存在理念模糊、导向不明确、没有实际可行性甚至相互矛盾和冲突等问题,对此，应该予以及时审查和全面清理，并在此基础上进一步考虑制订关于流动儿童少年教育的统一法规，而不仅仅限“农民工子女”这个特殊群体，以适应开放流动的大时代背景及其法制化建设要求。
当然，从长远和更广阔的视界来看，彻底打破城乡二元分割体制，建立“城乡自由流动、户籍自由迁徙、平等自主定居”的新型户口登记管理制度，乃是彻底解决农民工子女教育问题的必由之路。
原载《改革内参》
“七”乐无穷，尽在新浪新版博客，快来体验啊~~~请点击进入~