近日，开征社会保障税的议论将财税改革再推向风头浪尖。自1994年改革以来，中国财政在分税制、税务现代化和税收管理等方面取得了不同程度的进展，与此同时，财政两极分化、地方政府财政可持续性、公共服务水平不足等问题也日益凸显，形成了进一步改革的要求和压力。

从某种意义上说，当前地方税政管理权、培育地方支柱财源、增加地方本级收入等方面诉求的兴起，是建国以来尤其改革开放三十年来中央与地方财政权力周期性伸缩的一种表现。改革开放以前“统收统支”的财政管理体制下，财权主要高度集中在中央，其后果是束缚了企业和地方的积极性，不利于经济发展。

改革开放之后到1994年分税制改革前，实行了“划分收支、分级包干”的所谓“分灶吃饭”的改革，财权由集中走向分散，目的是调动地方和企业的生产积极性。然而，这次分权并未根本上改变政府控制企业的旧体制，没有形成企业为主体、市场为导向的发展模式，只是使地方政府在小范围内有一定的剩余权，从而有更多激励去经营地方国营企业。虽然一定程度上刺激了经济发展，但造成了两个严峻的后果。一是地方保护主义兴起、市场分割严重，某些地方用武警、民兵设卡，甚至对偷运货物者予以枪击。二是财政能力下降，尤其是中央财政吃紧。1978年国家财政收入占GDP比重为31.1%，1993年下降到12.3%，中央财政收入占全国财政收入比重也由1984年的40.5%下降到1993年的22%。中央一度要向地方借钱度日，为此不得不经常进行“一对一”谈判，学界有“诸侯经济”之议。

1994年改革主要特征是财政体系的“再集权”。分税制扭转了税收分享上中央需要和地方不断谈判的格局，明确了税收收入在中央与地方之间的分配和分享方式。改革之后，中央本级收入增长迅速，占全国财政收入的比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%，但中央本级支出占全国财政支出的比重却由29.7%下降到23.1%。随之而来的后果是，地方政府钱少事多，出现庞大的财政缺口。为了应对这种压力，地方政府不得不采取扩大预算外收入、拖欠款项、向国有企业及金融机构借贷、降低公共服务水平等措施，由此引致为获取高额土地出让金而推高房价，挤占教育经费，挪用社保基金，医患关系紧张，以各种名目向地方企业和居民索取资金等社会问题。

由此可知，当前的财税改革问题不是一时一处的偶发问题，而是中央和地方财政权力周期性伸缩的一个阶段，出现这种情况，首先是因为政府间关系的宪制化程度不足。没有从理论和根本制度上厘清并界定双方的关系，由此缺乏一套系统、稳定和可预测的机制与安排。这样周而复始地对财税体制作出政策性或应对性的调整，无疑会扰乱受此影响的企业和居民的正常经济活动，从而对长期经济社会发展不利。

理论上说，如果中央在收集、处理、传递信息等方面的能力不受任何限制，那么外部效应的存在及其普遍性可以成为财权上解和集中的有力论据。但实践中，任何中央层在搜集、处理、传递信息等方面的能力都是有限的，这构成适度分权的理论基础。另据分权理论，地方政府更接近民众并了解辖区民众的效用和需求，一些公共物品由地方政府生产其成本低于由中央政府来生产，或者相同成本产出的公共物品，地方政府生产的更符合当地民众的需要。因此，作为一种趋势，地方拥有充足的财税自由度的诉求应予支持。尤其是当地方政府职能由经济增长型政府向服务增进型政府转变的过程中，一定的财政自主权更是必不可少的。

中央政府的财税能力，主要对应于克服地方分权的负外部效应及基本社会保障等方面。例如用于限制地方保护主义造成的对其他地区发展能力的损害，缩小因为地理位置、资源禀赋、历史政策等形成的地区发展两极化，为全体公众提供保证一个进步社会基本尊严的公共服务等。目前的情况恰恰相反，退休金和失业保险等社会保障网络以及一些与基础设施建设相关的资本投资基本由地方政府负责。地方财政职责沉重，几乎要提供全部公共服务，其预算支出占到55%，而发展中国家地方政府预算占所有预算支出仅为13%，发达国家也不过35%。尽管如此，财力不足仍让地方政府勉力提供的公共服务大打折扣，或用各种“预算外手段”敛财，以“生产”取代“服务”，造成公众对政府正面评价的下降。

鉴此，理顺政府间财税关系总的原则，在于让中央政府保有足够的财税调控能力，但在能力增长上与人口增长及城市化进程带来的基本保障需求相联系，而非一味从高速经济增长中占有较大份额。同时中央财政应在涉及全民基本尊严的公共服务上负起责任，为地方政府减负。地方政府应被赋予足够的财税自主权，避免财政压力下的行为扭曲。除此之外，出于激励的考虑，地方政府的财政能力的增长应当与其提供的地方公共服务水平挂钩，而不是与政府直接介入微观经济活动带来的GDP增长挂钩。总之，财税改革任重道远，“万事开头难”，理顺并使政府间关系制度化或是此次改革必须跨越的第一道难关。

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