水阳镇地处宣州区北部，辖24个行政村、4个社区街道居委会。拥有10.2万亩耕地，5万亩水面，8.8万人口。总面积205平方公里。全镇外出务工经商劳力超过2万人，从事蟹苗培育和成蟹养殖7000余户，稻田培育幼蟹和精养成蟹3万余亩，占耕地面积的30%左右。

　　近几年来，随着产业结构的调整与农村市场经济的发展，该镇土地使用权的流转现象逐年增加。土地使用权的流转，直接促进了全镇区域化养殖水平的提高和蟹苗产业、水运造船产业及劳务输出的发展，进一步增加了农民的人均收入，加快了各中心村与四个社区集镇的成片连结和农村城镇化进程。

　　一、该镇土地使用权流转有五种主要形式

　　（一）有偿转让。按照群众自愿、有偿的原则，由村集体反租农民承包的土地，并将反租的土地转包给其他用地主体，成块成片地统一经营，发展稻田育苗养蟹和其他高效经济作物，由村集体与双方签订土地使用合同。也有农户之间相互短期有偿转让的做法。

　　（二）转让代耕。转让代耕是指在承包期内，经农户双方自主协商，承包方将承包的土地转交给本组的亲友代耕，并由亲友代替自己向发包方履行承包合同的行为。这类转让方式有的经村集体同意履行了转让过户协议，有的则以原承包户名义方式向发包方履行承包合同。实行这种办法的农户一般是转让方常年在外务工经商，已经有了一个比较稳定的收入来源。

　　（三）地块互换。地块互换是由两个方面的需求形成的。一是在落实土地承包期延长三十年的过程中，为了求得公平分配，一般农户不同类型的田块要分到四、五处，多的达到六、七处，耕作经营十分不便。因此，农户之间为方便生产，主动自找对象互换地块。二是为了实现产业结构的调整，由村集体组织，农民之间通过自愿互利交换土地的办法，实行统一规划、规模开发，初步形成农业块状特色经济。

　　（四）闲置租赁。农民将土地使用权租赁给用地企业或个人，保留土地承包权，在租赁期内，收取租赁费。这种方式的特点是易操作、纠纷少，又没有改变土地的的基本用途，农民可在承包期内根据市场行情自主决定是否租赁及租金多少，同时又能随时恢复自己的土地经营权。从租赁的效果看，租赁双方都能获得较高的收益，既灵活方便，又容易操作，还能促进本镇高效农业的发展。

　　（五）反租倒包。村集体从农民手中把耕地反租回来，统一规划、统一建设，形成某种高效农业生产基地后，再发包给从事专业生产的种养大户经营，以引导农业生产和农村经济走集约化、规模化经营的发展路子，通过发展现代新型农业促进农民致富。

　　据初步统计，该镇已有14500人口的耕地、16425亩的农田实行了土地流转，约占全镇人口、耕地的16.5 %和16.1 %，涉及出让农户8779户、受让主体及农户6785户，约占全镇农户数的38%和29.5%。而这些流转后的耕地，除裘公社区建成200多亩成片集中的大棚蔬菜基地和新珠村建成300亩优质蟹苗培育基地以外，其它大多直接被受让经营户连片挖成了蟹苗池、精养塘，用于培育“水阳江”牌优质幼蟹和精养成蟹，进一步成倍提高了耕地的经营效益。而转让方因常年在外务工经商，有了比较稳定的收入，还兼得了部分土地转让收益，达到了“共赢”的结果。

　　二、该镇土地流转产生的积极作用与不足弊端

　　总结该镇土地流转已产生五大积极作用：

　　一是优化了农业劳动力结构。通过土地使用权的流转，打破了一家一户封闭式的经营格局，提高了土地的集约化程度，解放了大批农业劳动力，使2万余名青壮年农民和年经妇女离开土地外出务工经商，转向了二、三产业，从而进一步优化了农村劳动力结构，提高了劳动生产率，促进了农业人口非农化，推进了农业现代化和农村集镇化进程。

　　二是有利于农业生产规模经营和机械化作业、生态化管理。通过有偿转让、地块互换、闲置租赁等形式，使流转承包农户的耕地相对集中，进一步方便了农业生产和机械化作业。目前该镇水稻收割用上了收割机、病虫害防治出现了植保服务队、精养成蟹和培育优质幼蟹安装起增氧机、纳米排水与供氧管、蔬菜生产实行品种订购、技术指导、统一销售“全程服务”等。同时按照统一规划，推行招商引资，实施项目引导，改造农田水利设施，积极创造条件发展现代高效农业，为促进农业生产的规模经营奠定了基础。

　　三是增加了农民收入。土地使用权的流转从三个方面增加了农民收入。一方面，出让土地的农民得到了部分土地补偿收益。如该镇裘公社区建设200多亩高效益大棚蔬菜基地和新珠村建设300亩优质蟹苗培育基地，村集体以每年500元/亩，从农民手中“反租”承包田，经统一规划，完善水、电、路、渠和蔬菜大棚及钢架等设施，建成大棚蔬菜与块状幼蟹基地后，仍以每年500元/亩，由原承包户优先经营原则，“倒包”给农民和种养大户经营，使当地群众真正尝到了实惠。另一方面，通过土地（水面）流转，形成了一批规模高效的农业基地（如相对成片数十亩、近百亩蟹苗培育池、成蟹精养塘、农家乐水乡垂钓旅游中心等），一部分农民成为农业基地的帮工和帮手，他们不仅得到了土地方面的补偿，而且还获得了稳定的劳务收入。第三方面，通过土地流转，培植了一大批土地经营承包大户。这些土地经营承包大户既有资金技术，又有经营头脑，大大提高了土地的投入产出效率，获得了良好的社会与经济效益。

　　四是维护了农村社会稳定。在人多田少矛盾突出的镇郊村4个社区，土地延包三十年后，一些农民的土地将被集镇规划建设用地逐步占用。那些靠种地为生，没有劳动技能务工经商的农民将面临生活困难的问题，因此必然会产生矛盾，影响社会稳定。通过土地使用权的合理流转，可以通过承包户的高效经营收益，使这部分人分享既得收益成果，从逐年实施投保到最终解决这些人生活问题，可有效维护农村社会的长期稳定。

　　五是巩固发展了村级集体经济。受土地流转与经营的启发，镇村干部解放思想，立足自身条件，开发水面资源，提高经营效益。在大力推动、全面加快双层经营、多元经济发展的同时，不断巩固壮大集体经济，突出鼓励家庭经营、个体发展，努力提高集体为群众办实事的财力，切实解决“千家万户需要、一家一户难办”的公益事业建设，以带动农村社会全面进步。该镇的主要做法：1、加强镇村集体资产管理，将一些易于贬损、闲置、难以管理的资产如旧小学、旧村部、旧企业等，经党员和村民代表会议讨论通过后，或通过扶持返乡青年农民创业，或通过招商引资，吸引外地老板到村里办厂、办企业，招标承包管理延伸其经济效益，或作变价处理，交给本地能人经营等。这样做既收回了村级投入的成本，又使当地村民群众和富余劳力就地就近务工就业，进一步增加了村民的家庭收入。2、依托镇村集体5万亩水面资源，在强化管理的同时，实行“水面流转承包经营”，以营造一个对外开放和公开发包、公平竞争的局面，让更多的人参与养殖业、发展养殖业，努力提高养殖业综合经营效益。双盈、吴村、符桥、新联、凤联等村则采用招标开发“农家乐”旅游项目的方式，集垂钓、餐饮、水上荡舟等休闲服务一体化，不断探索新的引资投入和增值模式，努力发展农村第三产业。该镇还将利用“十八亩旱”2000亩连片开发形成的鱼蟹虾规模精养场，申报建设国家级水产养殖示范基地等。通过这种集体水面资源、农民联户和个人竞争承包及招商兑标、开发经营的多种形式，加大养殖投入，在探索实施土地流转的同时，积极尝试实行“水面流转”，大力推进农村“双层经营”进一步优化发展，使有限的水土资源在经济效益不断增值、翻番的同时，实现了镇村集体经济和承包户经营“双赢”的新局面。现在该镇水面基本上三年一发包，几千个塘口轮流转，集体经济收入连年超过1500万元，并逐年都有递增。

　　俗话说“靠山吃山，靠水吃水”，该镇各村就是连年靠着“不冒烟的工厂”的这笔主要收入，为群众办了许多实事。如该镇新农村建设总投资2000余万元，在实现“村村通”水泥路基础上，去年有的村和社区已经率先全面实现了“组组通”水泥路，达到了“道路硬化、沿途绿化、村庄亮化、庭院美化”的省级新农村示范镇的基本目标。在此之前，还全面实现了电改、普及了自来水、程控电话和农村有线电视（有近1/5的社区与村实现了数字电视整体转换），以及促进和实现了村级组织规范化活动场所等多项建设目标。

　　通过分析不足，存在三种主要纠纷与四大弊端：

　　三种纠纷是：一是权属纠纷。因为诸多历史原因，部分土地所有权一直是土地权属纠纷的主要方面，包括村与组之间、组与组之间、组与户之间以及户与户之间等等。虽然这些对象之间存在着少量土地权属不清的问题，即使以前转包出去的耕地，多年来也相安无事。而近年来随着土地的不断升值和利益链的延长，人们对土地的重视进一步增强，原来权属模糊的土地因为各种形式的流转而变得更加权属不清、纠缠不断。二是合同纠纷。在土地流转过程中，虽然政府有完善的《土地法》和《土地承包合同法》，但在农村基层组织土地流转承包过程中，操作不规范的现象却较普遍。有的村民没有经过发包方同意私自签定了转包协议；有的村民则通过中间人的方式来确定转让协议；还有的村民，双方仅有口头协议，没有留下任何文书、中间人等证明。还有的村民因为先前几年种田亏本导致耕地抛荒，经由村集体（或由村干部）牵头与原承包户协商签下了流转协议，而后来因农村政策调整和农产品升值所引发的原承包户私自悔约的纠纷等等，诸如此类的操作，都为当前与以后的纠纷埋下了伏笔。三是集体预留土地纠纷。二次承包后，许多村组集体还都预留了部分机动田，以便人口增减中好作调整。由于在这些预留田发包上，有的村组因发包程序不合理，没有召开村民大会或只由村部分领导作出决定，而成为农村土地纠纷又一焦点。此外，由于一些村干部在承包过程中掺杂个人因素，使得预留土地承包合同中的价格和年份存有不公平现象，引起村民不满。

　　四大弊端是：一是一些土地流转行为具有自发性和随意性，政府的引导、规范和必要的行政推动亟待加强。如有的地方为了招商引资，引进项目，不惜压低土地收益，竞相降价，恶性竞争，低价甚至无偿出让土地，不仅造成了集体资产流失，而且严重损害了农民利益。二是有的村组对于土地流转和使用，缺少长期规划，存在短期行为及土地使用效率低等，这些都在一定程度上导致了土地流转的无序和管理上的混乱。三是在推行农村种养业结构调整中，由于改革实践的深入和加快发展，过去的某些土地流转做法已不适应现在的实际，它们在客观上出现了侵犯农民利益的方式而导致新的纠纷产生，亟需进一步规范。四是出让土地后，部分农民生活无保证，合同权利义务不明确，履约率低，存在不同程度的欠费现象等，造成土地纠纷。此外，还有部分失地农民，因为缺少就业、保险等基本生活保障，形成实际上的无业游民，给社会产生了新的不安定因素。

　　实行农业税免征和粮食直补后，广大农民视土为金。因为承包的土地面积有限、地理位置固定、不能随意增加等特点，使土地问题成为目前乃至今后农民关注的热点和焦点问题。因此，对于农村土地承包纠纷问题，绝不能掉以轻心，应当及时予以解决。

　　三、对水阳镇土地流转的几点思考与对策建议

　　无论实行何种形式的土地流转，除小城镇建设和国家发展的规划用地外，土地流转必须坚持以下基本原则：

　　一是农民“自愿、有偿、依法”的原则。只有这样，才能取得农民的信任和支持，真正调动农民的主观能动性，从而充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，真正使土地流转这一改革举措成为现实的生产力，成为国家宏观政策下的一种积极有益探索，最大限度地显化群众利益。

　　二是提高农民生活水平为核心的原则。“三农”问题的核心是农民，而农民问题的核心是增收致富。中央明确提出：以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。因此，不论何种模式的土地流转，都必须要以增加农民收入和提高农民生活水平为核心。离开了这个核心，就是脱离了中央关于农村改革发展方针政策的本意。

　　三是增强基层干部执政能力的原则。土地流转并不是一种简单的交易行为，也不是对某项政策的贯彻落实，而是新时期农村改革发展面临的一项积极有益的探索。因此，要达到真正有效的目的，一要提高基层干部对土地流转政策实质和内涵的理解把握能力；二要提高基层干部对市场的判断能力，切实做好产业发展规划和布局；三要提高基层干部对风险的预测能力，使土地流转后能真正发挥效益，为农民带来实惠；四要提高基层干部对事物的辨别能力，确保集体和农民利益长期受益、不受损害。

　　四是准确定位镇政府角色担当的原则。发展是第一要务，“三农”问题的解决也只有通过不断发展才能实现。土地流转是一项涉及多方权益衡量和抉择的探索性工作，乡镇政府自己应怎样准确定位和担当怎样的正确角色，必须要牢牢守住“三条底线”：一要有利于农民持续增收，确保群众利益不受损害；二要围绕“农业”规模经营做文章，努力实现增产增收目标；三要加强对土地流转后的服务和监管，确保土地流转后的运作切实有利于持续发展和生态环境保护。并要设立专门组织，充分发挥土地纠纷仲裁机构的作用，进一步健全、完善土地流转的有关法律程序、合同手续、规范样本等，协助土地流转双方完善相关合同，建立土地流转台帐，做好纠纷调解与仲裁工作，有效地遏止矛盾升级和事态的扩大，以维护农村社会的稳定。同时，还应加强土地征占用管理，加强耕地的保护，特别是基本农田保护，防止以土地流转为名，擅自改变土地的农业用途。依法维护农民的土地承包经营权。并在不改变土地农业用途的前提下，实行土地招商，建设高效益、上规模、工厂化的农业生产基地，实施规模集中经营，形成块状经济效益。而农民则可以土地入股方式加入合作社，分享土地流转后获得的部分经济效益与成果，实现农民共同致富的根本目标。