陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
【内容提要】文章界定了危机、城市危机与城市危机管理等概念的内涵，分析了当前我国城市危机管理存在的主要问题，提出了构建城市危机管理的新机制的路径：树立城市危机意识，实现危机管理理念的全方位转型；加强法规体系建设，为城市危机管理提供坚实的法律保障；建立科学合理、高效、积极的城市危机预警系统；加强公民的危机管理教育，提高公民的危机管理参与意识和能力；构建城市危机管理的社会整体联动机制；等等。
【关键词】危机；城市危机；城市危机管理；机制创新
当前，危机管理已是国际社会的热门话题，而城市危机管理更是“热门中的热门”。城市是一个关系复杂、因素众多的、多目标、多层次、多功能的动态大系统，是现代社会的主要载体，它所特有的生产要素的空间聚集和广泛流动，使得危机问题具有明显的高频次、大规模和不确定性。特别是在城市化、多元化和全球化的大背景下，城市已然成为危机的集聚地，城市危机管理任重道远。如何提高城市危机管理能力，已成为各级政府面临的重大课题。
一、危机、城市危机与城市危机管理
(一) 危机概念辨析
危机作为一个复杂的概念，源自希腊的一个用于描述濒临死亡的医学术语。在《辞海》中危机有三个释义，分别是“潜伏的祸机”、“指生死成败的紧要关头”、“即‘经济危机’”[1]。《现代汉语词典》中危机则仅有两个释义：一是“指危险的根由”；二是指“严重困难的关头”。[2]站在不同的角度、不同的领域，采用不同的思维方式，对危机的认识、理解便会不同。在危机研究过程中，专家、学者们给危机赋予各种各样的定义。赫尔曼(Hermann,1972)将危机定义为一种情景状态，其决策主体的根本目标受威胁，在改变决策之前可获得的反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的意料。这种观点侧重于事件的突发性[3]。考拉·贝尔（Coral Bell，1977）认为，危机一词不仅代表转折点或决定性时刻，但亦可以界定为危机是一段期间，该段期间内，某种关系中的冲突将会升高至足以威胁改变此关系的程度。其指出了危机的紧迫性、两面性[4]。福斯特（Foster，1980)提出“危机具有四个显著特征：急需迅速做出决策，并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成”，“一急需三缺乏”构成了Foster的对危机的主要理解。史蒂文·芬克（Steven Fink，1986）从危机的变化状态来表述危机： “危机是指事件处于即将发生决定性变化的一段不稳定的时间或一种不稳定的状态” [5]。罗森塔尔等(Rosenthal，1989)将危机界定为：对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须作出关键性决策的事件[6]。巴顿(Barton,1993)提出危机是一个引起潜在负面影响的具有不确定性的重大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。这种观点指出了危机的危害性，并且将危害对象扩大到了组织及利益相关者的声誉[7]。弗恩·班克思（Fern-Banks，1996）对危机的定义也考虑了声誉方面的影响，将危机定义为对一个组织、公司及其产品或名声等产生潜在的负面影响的事故[8]。斯格（Seeger，1998）等人把危机定义为：一种能够带来高度不确定性和高度威胁的、特殊的、不可预测的、非常规的一系列事件[9]。米特罗夫（Mitroff，2000)则认为“危机是一个事件实际威胁到组织的整体”，强调了危机的影响范围[10]。
近年来，国内一些学者也提出了自己对危机的见解。比较具代表性的有以下观点：朱德武（2002）认为：危机是指事物量变的积累，导致事物内在矛盾的激化，事物即将发生质变和质变已经发生但未稳定的状态，这种质变给组织或个人带来了严重的损害。为阻止质变的发生或减少质变所带来的损害，需要在时间紧迫、人财物资源缺乏和信息不充分的情况下立即进行决策和行动[11]。高世屹（2003）认为：“突发事件，是人们对出乎意料事件的总称” [12]。马建珍（2003）认为，危机是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态[13]。李泽洲（2003）认为：“所谓‘突发性公共事件’就是在某种状况下，由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的。危害公共利益与公共安全的意外事件” [4]。张成福（2003）认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。” [5] 薛澜等（2003）认为，危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[6]。 李燕凌、陈冬林和周长青（2004）认为：公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件[17]。陈刚等（2009）认为，危机是指在社会生活中突然发生的、不确定的、具有一定破坏性并严重危及社会秩序，给社会和人们造成重大危害的事件。例如，战争、暴乱、灾害、事故、瘟疫、恐怖袭击、环境恶化等社会的、政治的、自然的现象都可能是危机[18]。
在世界各国的立法中用法也不统一，常用的法律定义除“危机”外，还有“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状态”，或“非常状态”、“戒严状态”、“防御状态”、“特别状态”等。在现实社会中，我们认为，危机一般是指各类对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须调动有限资源紧急应对的事件。所谓的“基本价值和行为准则框架”也可以理解为关乎社会系统生存与发展的基础因素。按照中文的字面意思理解，危机则蕴含着“危险”与“机遇”的意思，是事件有可能出现转机或恶化的转折点（turning point of better or worse），并具有高度不确定性、时间紧迫性、过程持续性、反应连锁性和效果双面性等特点。美国前总统肯尼迪也曾认为“危机”有两层含义：“危”虽然意味着“危险”，但是“机”却意味着“机遇”。能够转“危”为“机”，力挽狂澜，扭转局面，方显沧海本色，才是真英雄的气度；在动态中、在不平衡中取得平衡，在逆境中变劣势为优势，才是真本事。因此，危机来时，绝不能像鸵鸟一样，头紧紧地埋在沙滩里。眼不见未必净，逃避不仅不能解决问题，还会火上浇油，只有积极主动地、冷静地去解决问题，找出问题症结所在，才能把危机的伤害降到最低。危机管理的根本就是变“危”为机。
根据危机的形成和发展过程，大致可以将危机所经历的过程划分为四个阶段：第一阶段，潜伏期。表现为若干小问题，往往不被人注意。第二阶段，爆发期。表现各种问题的总爆发，而且杀伤力极大，问题较为集中。第三阶段，处理期。制定应急解决方案及具体实施细则并执行，以消弭危机。第四阶段，总结反思期。通过危机获取教训，并进行系统的反思，以期彻底根除和整治危机，避免发生其他危机。
总之，危机是一个永恒的但也是时代性极强的概念。危机的出现与人类社会相伴而生。自然灾害、战乱和事故等都可成为人类社会所面临的危机，即这些直接威胁人类或某些特定人群的重大事态迫使人们必须在极短的时问域内做出应对。危机与危机管理概念中的一些基本要素是永恒的。这些要素包括对相关人群或人类最直观重要的威胁、决策的时间与心理压力、事态发展的不确定性等[19]。
(二) 城市危机及其发展趋势
城市是各种危机频发地区。现代化城市给人们带来了文明的生活，但同时也拉开了人与自然资源的距离。人们不再是“掘井而饮，耕田而食”，无论是饮水还是食物都要通过一系列环节才能够得到，任何一个环节出现缺陷或故障，都会给人们的生活带来不便甚至某种危机。城市危机，是指由于各种自然因素和社会因素相互作用而产生，使得城市在一定时间和空间内丧失正常运转和协调的功能，影响到城市中人类生命财产和生存发展环境的各种现象和过程。城市作为一个国家或地区的政治、经济、文化中心，商业、财富等现代要素高度集中，突发事件发生的种类、频率、连发性及造成的损失和影响，都大大地高于非城市地区。
1、城市危机的表现形态及其特点。（1）城市危机的表现形态。由于突发事件的发生过程、性质和机理不同，可能导致的城市危机的表现形态也有多种，具体可分为四大类：一是自然灾害危机，即自然不可抗力导致的大规模灾害，主要包括水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。二是意外事故危机，主要包括民航、铁路、公路、水运等重大交通运输事故，火灾、爆炸、剧毒危险化学品大量泄漏，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线工程以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故，而在这一类危机中，人为因素难辞其咎。三是公共卫生危机，主要包括鼠疫、霍乱、肺炭疽、流感等大规模人群感染疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。四是社会安全危机，主要包括重大刑事案件、涉外突发公共事件、恐怖袭击事件、经济安全事件以及规模较大的群体性事件等。这是在错综复杂的经济、社会、政治因素交互作用下由于人的行为而造成的重大事件，具体有骚乱危机、恐怖危机和战争危机。其中战争危机是最高形态的危机[20]。（2）城市危机的特点。城市危机具有危机的一般特性，即突发性、不可预测性、高度不确定性、危害性、破坏性以及机遇性。除此以外，城市危机一般还具有如下特点：第一，突发性与紧急性并存。危机事件多以突然的形式产生，一旦发生，其力量、声势、规模都扩展的非常迅速；第二，公共性与灾难性并存。危机事件破坏性的后果虽直接涉及范围不一定在普遍的公众领域，但由于城市系统的密集、交流的通畅，事件很容易因为其灾难性而迅速传播引起公众的关注，成为公共热点；第三，共振性与复杂性并存。城市系统的复杂性、密切相关性与依赖性，危机一旦产生，往往共振造成“连锁效应”与“多米诺骨牌效应”，使危机事件日趋复杂，危害极大；第四，不确定性与时间的有限性并存。危机事情的复杂性使危机处理无先验性知识可指导，而其处理决策上往往也只有有限的反应时间。
2、城市危机的发展趋势。城市危机的发生，是从城市产生之时起就已经存在的现象。随着城市的发展，生产方式和生活方式变迁，在全球化、市场一体化、信息化等一系列因素的影响下，城市危机也在不断地显露出新的发展趋势。（1）城市化和经济的高速度发展与高风险相伴相随。城市化往往涉及三个问题和三大领域，三个问题是人口的集中和扩大，城市人口布局的过密与过疏以及收入差距的扩大。三个领域是：市民生活、社会基础和资源与环境。每一个问题和每一个领域一旦交叉，就会出现一种城市化带来的社会问题。例如人口流动的集中和扩大与市民生活交叉，就会出现生活空间拥挤、贫民窟化以及无序发展等问题。从全国整体上看，2007年中国城市化水平达到45%，2008年达到45.7%，2009年为46.6%，正处于城市化的中前期，未来一段时间，城市化的数量型扩张还将持续。城市化的高速发展，破坏了计划经济时代下传统城市的“超稳定结构”，城市人口和财富的快速集聚，对城市资源、环境、基础设施、城市管理提出了严峻的挑战。
（2）社会的复杂化增加了城市危机的复杂性和处理难度。目前全世界城市和工业的占地面积只有地球陆地面积的0.3％，但人口却占世界总人口的40％左右，而且这一比例还有进一步发展的趋势。城市的经济密度越来越高，在有限的土地面积上，集中建设的摩天大楼，现代社会经济发展所创造出的巨大财富，越来越集中在大城市。由于城市系统的复杂性、相关性与依赖性，城市危机一旦发生，往往共振造成“连锁效应”与“多米诺骨牌效应”,使得危机事件日趋复杂，造成极大危害。
城市的相对复杂化使城市更容易发生社会性危机，而社会性危机相对于自然危机有着更高的发生频率，具有更多的变化、更广泛的领域和更大的危险性。在长期的社会转型过程中，不稳定因素更是大大增加，各种社会矛盾在城市相对集中，城市危机发生的频率增加、领域扩大，诸如城市贫富分化、失业下岗、环境恶化、资源短缺、金融风险等都可能成为危机爆发的原因或领域，这些都增加了危机发生的可能性和处理难度。此外，国际经验表明当人均GDP处于1000美元至3000美元的发展阶段时，往往是经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，社会伦理需要重建的关键时期，中国各大城市的发展正处在这一范围内[21]。
（3）城市危机的科技成分增加，危机治理难度增大。科学技术是把双刃剑，在造就大城市的同时，也给大城市带来了高风险，使大城市必须面临与高风险科技系统长期共存的窘境：热岛效应、高层建筑的烟囱效应、逆温现象加重雾灾和空气污染等；城市新能源材料带来的隐患，如燃气、电器、房屋化学装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒；现代设施和技术带来的污染和灾害，如噪声污染、汽车尾气在高温下产生的光化学污染、电力通信设备和家用电器产生的电磁污染等；城市生命线系统在受灾时易产生连锁反应和次生灾害，使得缺乏现代管理的发展中城市在灾害面前特别脆弱。
（4）国际化、全球化对城市危机的扩大化和普遍化。城市是一个开放的复杂巨系统，其成长的进程与全球化的进程几乎平行；由于城市的外延大大扩展，城市危机也会超越地域界限，以城市为起点和终点，并超越城市本身的范围，甚至超越国界，向全球蔓延。一是，城市是全球化的前沿，随着现代化进程的加快，城市经济的规模日益扩大，城市危机造成的损失也呈明显扩大化趋势。二是随着全球化的不断深化，城市生活和工作的环境和经济社会结构也变得越来越敏感和脆弱，比以往更容易受到社会冲突、恐怖主义、技术性灾难事件、金融危机等的打击，一个很小的冲击都可能引发系统的紊乱和破坏[21]。三是，随着经济社会日趋网络化、信息化，在全面建设开放社会的背景下，国内的某些危机，迅速输出到国外。四是，如果不能及时有效地处理好危机，使危机升级，决策者和管理者甚至整个政府和国家不仅会面临巨大的国内压力，还有国际压力。
（三）城市危机管理及其机制
为了解决城市危机给城市和社会带来的负面影响，城市危机管理应运而生。如果能合理科学地处理危机，就能抓住机遇，实现城市的跨越式发展。国务院总理温家宝曾强调过，“加强应急管理工作，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。”城市危机管理是衡量一个政府管理水平和执政能力的一个重要指标，诸多事实证明，建立健全城市危机管理机制势在必行。
1、城市危机管理的涵义。所谓危机管理就是要为了最大限度地减少自然或人为“危机”所带来的“灾难”而实施的一系列准备（Readiness）、减缓（Reduction）、响应（Response）与恢复（Recovery）的处理程序与工作。城市危机管理是指城市政府组织社会各方面力量，对可能发生的城市危机制定应急和处理的方案、办法与措施，以及对危机的萌发、形成、爆发、扩散和恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程。城市危机管理目的是通过提高对政府城市危机发生的预见能力和城市危机发生后的救治能力，及时、有效地处理城市危机，恢复社会稳定和协调发展。城市危机管理是一种主动的积极行为，其奉行“危机不仅意味着威胁、危险，更意味着机遇”的行为准则；主要致力于如何制定预案并有效监控、防御危机，如何化解、缓解和减少危机，如何准备、动员和调配资源，如何在危机过程中回应市民愿望、满足社会需求、维护公私利益，如何在危机过后恢复管理秩序、重建服务体系等等。有效地预防危机，把危机中的不确定性降到最低，使危机中的痛苦和损失减到最少是城市危机管理的目标[21]。
2、城市危机管理的主体。城市政府和各社会力量都是危机管理的主体。作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，城市政府在城市危机面前责无旁贷，是危机管理的主导力量，提高政府的危机管理能力是城市危机管理最重要、最核心的任务。而市民和各社会组织在保持自身健康及安全方面也均享有平等权利，不能漠视、否认各社会力量在危机管理中的作用；各社会力量也不应该在危机中太过于依赖政府，而不承担参与危机管理的义务。城市危机管理的主体应该是多元的，但这种多元化并不意味着城市政府在危机管理上的终结，但它确实改变了城市危机管理行为和治理的状态，政府不仅要在一般意义上对市民做出承诺，还要求在具体意义上对具体的市民和组织做出回应。在一定程度上，其在许多方面培育了更积极的国家和政府。
3、城市危机管理机制。城市危机管理的成效需要相应的机制来保障。城市危机管理机制就是城市有关管理体制部门为了更好地应对自然灾害、重大疫情和安全事故等各种突发事件而建立起来的一套行之有效的处置办法和制度安排。城市危机管理机制是一个综合性的系统，包括危机机构的设立、危机预案和法律法规的制定、危机预测评估、危机处理和政策制定等，依据工作重点的不同可分为储备、预警、控制和恢复四大阶段。一套完善的危机管理的动态机制可分为危机前的危机预防机制和危机发生后的危机救治机制。城市危机管理机制是伴随着城市现代化逐步建立和完善起来的，一个效率高的城市危机管理机制的特点可以概括为：核心小、法律全、信息灵、意识强，通过法制化的手段，将完备的应急预案、高效的核心协调机构、全面的管理网络和成熟的社会应对能力包容在其中[22]。
二、当前我国城市危机管理的现状及存在的主要问题
（一）我国城市危机管理的现状
近年来，我国在城市危机管理方面做了不少工作，也取得了可观的成效。但是，目前我国现行的城市危机管理基本上是把各类突发事件纳入“常规性突发事件”和“非常规性突发事件”两大模块予以应对和处置。前者主要是指那些专业性比较强，责任主体以较单一的职能部门为主，管理工作相对易于程序化的那些突发事件，如公安、消防、交通、急救等方面的事件等。后者主要是指那些综合性较强、牵涉面较广，对城市经济社会系统正常运行扰动大，实现管理的程序化比较难，需要多个部门或多方面力量协同应对的那类突发事件，如突发自然灾害、突发性的社会安全事件等。从动态的角度看，这两类事件是会相互转化的。常规性事件如果应对失当，就有可能发展和蔓延成综合性的非常规的事件；非常规性事件在快速有效的应对机制下也可以分解成几个常规性事件来处理。
经过多年的努力，我国逐步形成的危机管理模式呈现两大特点：一是分兵把口。即对引致危机的各种灾害的测、报、防、抗、救、援都实行分部门、分地区、分灾种管理。每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门根据灾害的发生地点在地域上实行属地管理，并且根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用。分兵把口的危机管理模式在小规模单灾种发生时是十分有效的，但在城市这个复合系统内则显得力不从心，尤其是随着社会和技术环境的不断变化，危机发生的潜在可能性在逐步增加。二是“救火式”的群众运动。一旦某一城市发生了危机，政府、军队、民众就会立即被动员起来，像攻坚战一样在短期内迅速组织强大的资源应对，效果也确实十分显著，但效益则未必最佳。如果是来一场危机就手忙脚乱地像打一场战争，城市政府就会非常被动，经济建设也会受到很大影响[23]。
目前，我国绝大多数城市的危机管理服务还基本处于多中心状态，包括110公安指挥中心、119消防指挥中心、120医疗急救服务中心、122交通事故处理指挥中心等，由不同部门进行独立管理，缺乏统一协调的机制。这种多中心分散状态不仅造成资源重复配置，投资分散，技术装备不完善，更关键的是，这些分散的处理中心不具备应对重大危机(如SAILS事件)的处理能力，不利于调配各个部门和各种资源快速反应、协同作战。
目前，我国城市危机管理机制中主要有四大典型模式：一是，“整合条块关系强化属地管理”的北京模式；二是，“多元协调管理机构与应急响应机构相对接”的上海模式；三是，“依托公安部门建立社会联动机制”的广州模式；四是，“建立直属市委市政府领导的应急处置事业单位”的南宁模式。在我国的传统管理中，城市危机管理属于非常态事件，实行党政双重领导制，存在很多弊端，京沪穗邕的四大危机管理模式突破了以往的陈旧机制，体现了我国大城市危机管理的现状，是对城市危机管理的有益探索，但与发达国家完善的机制相比较起来还有不少的欠缺。
（二）我国城市危机管理存在的主要问题
1、危机管理意识淡薄，危机管理认识有待于加强。我国在危机管理建设中，甚至在政府管理活动中尚没有树立起成熟的危机处理理念。我国的政府管理理念还停留在将应对突发事件视为常态性管理的阶段，这就容易导致政府忽视非常态性的管理，所采取的措施仅仅只是被动应付性，这就往往会低估危机事件对社会所产生的负面影响[24]。
另外，受中国传统的历史文化的影响，中国人比较普遍地向往“永世不易”的理想社会，而社会历史发展中长期积淀下来的“官本位”思想和人们传统观念里重政府、轻社会的倾向，都直接导致整个社会的危机意识比较薄弱，在危机来临时人们的自救意识和应对能力都比较弱。从社会学角度分析，一个惊惶失措的个体可能把其恐慌传染给整个群体、社区乃至社会整体，而社区、社会的恐慌反过来会加剧个体的恐惧，从而形成恶性循环。因此，每当危机来临时，如果人们的心理承受能力不强，往往会陷入恐慌失控的状态之中，这也给政府处理危机带来更大的困难[25]。
还有就是，在对目标城市它可能爆发的危机事态缺乏科学的研究和认识，以及在研究的基础上所提出的科学的预测，其结果就是政府的决策和管理中没有对危机管理做出相应的措施。比如北京2007年连续下大雨，其中一天就下了200多毫米，这样的暴雨可能是几十年一遇的，但是在城市管理的过程中，没有对这个问题做出准确的预测和把握，自然也不会有相应的应对措施，于是北京就出现了较大面积下水道不畅、堵塞的情况，因为在建下水道的时候，可能就没有考虑到会有这么大的水集中涌来，排量就没有这样的设计，雨一大问题自然就暴露了出来。这样的例子并不少，说明我们在城市的建设和管理中，没有充分地考虑可能爆发的危机因素，决策没有前瞻性、包容性和适应性，难以充分地适应和减少各种特殊的、偶发的、可能的危机带来的影响和损害。那些偶发的特殊事件，是十年甚至上百年不遇的，但是一旦爆发，如果你信息不畅，没有相应的应对措施，就可能带来灾难性的后果。
2、城市危机教育不足。（1）对城市危机教育未予足够重视。长久以来，我们对危机管理重视不够、了解不多，无论是政府，还是公众，都不愿在危机教育上投入足够时间和精力，即便是教育部门提出要加强学生安全教育，也显得有些敷衍塞责。在我国的部分地区，危机教育课程没有具体的学时数规定和教学计划。而我们的邻邦日本在公共危机教育方面却做得很到位，危机教育内容仅在小学教学阶段就已达到40个课时，而且一直延续到大学阶段，内容依次提高。在
3、政府与公众在城市危机管理上存在沟通的“盲区”。目前，不少城市政府在开展城市危机管理过程中，还存在沟通不畅、沟通不到位、信息不对称等问题。城市公众不知道，也没有渠道知道管理者的甘与苦、所思与所想；而管理者也无从知晓公众对城市危机管理所持有意见和希望。可以说，这种沟通上的“盲区”是公众对城市危机管理积极性不高的一个重要原因。毫无疑问，在应对突发事件上，政府肩负着巨大的责任。但是大部分市民不了解政府在危机管理方面都做了哪些工作。需要注意的是，有些危机事件的恶化并不能完全归咎于这些部门的失职，一方面，政府部门所经常处理的危机事件本身就带有现状恶化的风险；另一方面，危机爆发所在城市的经济水平和科技条件会限制有关政府部门的危机应对能力，使其不能发挥良好的调控作用。这就明显地体现出政府跟公众之问的沟通不畅。另外，现在很多市民对参与城市危机管理还缺少认识，也缺乏责任意识，有的不仅不参与，而且还不积极配合管理。这其中当然有公众参与意识不强等一些原因，但主要是参与制度不健全、参与机制尚未足够完善等方面的原因[26]。
4、现有的城市危机管理模式越来越不适应。（1）危机管理观念还相对陈旧，不适应城市危机的新形势。长期以来，政府都抱有一种侥幸心理，对城市快速发展带来的高频率危机事件认识不足。2003年的非典疫情使人们开始意识到城市公共安全的重要性。但政府对城市公共安全仍然重视不够，缺乏对城市安全全方位的思考，对新的危机形式与根源认识不足，在城市灾害管理上形成的重救轻防的旧观念仍然存在，社会公共安全教育和宣传尚未形成体系，以致于在危机管理的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。而且，传统的危机管理是一种被动的、回应性的行为，所以，它的工作重心是灾害和危机发生以后怎么办，主要表现为直接救灾，如水灾防洪、旱灾抗旱。我国的许多城市长期以来对危机管理也一直存在着重救轻防的观念，以致在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。（2）危机管理模式与急剧扩张的城市规模不相适应。中国的多数城市规模迅速扩大，无论城市的内在结构还是表面形态都变得越来越复杂，而由于原有的管理模式中部门间权责关系的不对称，导致各种危机管理部门之间的“界面关系”模糊，“谁都有责任，谁都有权力负责”，结果导致“谁都没有能力”来负责。（3）危机管理模式与我国城市高速发展的形势不相适应。我国已成为全球经济发展最快的国家之一，与快速发展相伴而生的危机隐患不断增多，原有的致灾因素和致灾源不断外延、激化，新的灾种和致灾源不断产生。与之对应的是落后的危机管理模式。（4）危机管理模式与城市危机发生特点不相适应。危机具有群发性特点，由于在城市中自然环境受到的人为干预比一般地区更为强烈，危机的群发性特点就更为显著。危机的多样性、时空耦合与链状分布等特点决定了危机管理必须是系统化的。我国城市原来按单灾种设置的危机管理组织机构和管理模式与危机的这种发生特点是不相适应的。（5）危机管理的整体效率有待进一步提高。一是城市的减灾资源呈分散状态，各灾种管理职能部门间的资源流动凝滞；二是减灾的信息整合程度较低，各职能部门之间沟通困难；三是减灾队伍结构还不合理，专业化救援力量尚显不足。这都严重影响了危机管理的高效化[23]。
另外，制定的突发事件应对计划和预案，缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制。一方面，突发事件应急管理预案由政府各部门分头去做，从而缺乏对预案的综合管理，资源共享程度低，人力物力浪费大。另一方面，部门之间协调做不到有法可依，紧急情况下的指挥权限缺乏必要的授权。
三、着力构建城市危机管理的新机制
诚然，危机的发生具有不确定性和随机性，在未来社会发展进程中，我们不可能完全避免危机的出现，但我们必须未雨绸缪。《孙子兵法》中曾讲到，“无侍其不来，侍吾有以待也；无侍其不功，侍吾有所不动也”。我们不能寄希望于危机不会发生，也不能寄希望于危机不会袭击我们，我们只能寄希望于做好应对各种危机的准备，把危机控制在最短的时间里、最小的范围内。
（一）树立城市危机意识，实现危机管理理念的全方位转型
意识是行为的先决条件，城市危机意识是建立和完善城市危机管理体系的出发点。城市危机意识的价值内核是以保护城市居民生命和财产安全为内容的人权意识，同时树立危机意识也是城市政府核心职能的客观要求和体现。建立科学的城市危机管理体系，化解和救治公共危机，保障公民生命和财产的安全，是现代政府的核心职能。如果城市居民的生命和财产得不到保障，政府的其它公共管理职能都将失去了意义。因此树立城市危机意识，是民本思想和人本思想的体现，是城市政府具有保护居民公共安全责任感的体现。凡事预则立，不预则废。只有树立城市危机意识，才能把城市居民的生命和财产的安全当作头等大事来抓；才能居安思危，对城市危机保持高度的敏感性，清醒认识城市危机的破坏性，从可持续发展战略的高度及时制定、调整、更新应对城市危机的计划。只有树立城市危机意识，认真贯彻落实科学的发展观，才能精心设计，建立起具有预防功能、应急功能和修复功能的城市危机管理体系，把非常态的城市危机纳入政府的常态管理中去，把完善城市危机管理体系纳入发展规划中去，做到对城市危机先知先觉，有备无患。
各级政府部门要重视城市危机意识的培养，提高敏锐的危机判断能力。通过对非理性恐慌的理性思考，扭转对待危机的传统思维惯性，并进一步实现危机管理理念的全方位转型，即，从“救火”式应对, 转型为全过程的危机管理；从单一危机处理, 转型为全危机的标准化管理；从部门的危机管理, 转型为整合的危机管理；从局部的危机响应, 转型为发展途径的危机管理；从具体的危机应对, 转型为全面风险的危机管理。
（二）加强法规体系建设，为城市危机管理提供坚实的法律保障
法律是约束人的日常行为规范的有效手段，是人们必须遵守的行为规则。城市危机管理是一项复杂的社会系统工程，同样需要相关法律法规来规范和保障。为减轻灾害损失，必须利用法律手段来规范人们在紧急状态下的一切活动；同时，应明确政府、社会团体和个人在危机处理工作中的义务和责任。在城市危机管理中必须有明确的法律基础，法律的保障是城市危机管理体系有效运行的前提，也是城市可持续发展的法律保证。
目前，我国有关公共危机管理的法律法规主要分散在各种法律、法规和条例中。经过多年的努力，我国目前在公共安全和应急管理方面已经相继制定法律35件、行政法规36件、部门规章55件，基本建立了以《宪法》依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关的单项法律法规和不同行政区域的地方性法律法规为配套的公共安全和应急管理体系，使突发事件的应对逐步进入法制化轨道。
从总体看，现行的公共危机管理立法存在着诸多问题，法律分散性、多元性的状况依然存在。如我国没有在宪法中规定统一的《紧急状态法》，也没有制定各种公共危机事件的“紧急状态法”，这是其一。其二是缺乏紧急情况下的特殊行政程序规范，很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞；其三是紧急状态下监督机制不完善，问责机制不健全[27]。
从危机事件发生、扩散规律及国外有关经验看，加强危机管理的正确方向应当是尽快制定综合性的紧急状态法律，在中央层面成立有权威的危机决策与指挥机构，并进一步完善城市危机管理的法律体系，以《紧急状态法》为龙头，以其他部门法和专门条例、规章为补充，建立一套完整的紧急状态法律体系。《紧急状态法》的立法目的是要解决在最严重的突发事件发生后，如何通过赋予最有效地行使应急权力的国家机关和社会组织来行使应急权力，从而保证应急工作的有序开展，最大限度地减少突发事件所造成的损害程度。
鉴于我国是单一制国家，对于地方上的危机管理应当淡化“因地制宜”，各大城市的应急模式最终应当过渡到一个相对比较统一的模式上来。由于全国统一法律的出台和统一机构的建立可能还需要一段比较长的时间，因此，为了保证城市经济社会正常运行和发展，大城市应积极运用地方立法权，尽快制定城市紧急事态条例，并应针对社会生活中危机风险较大的某些领域出台专门的法规条例，以规范各项管理工作，为现已设立的“硬件”（各类应急管理机构）高效有序地运转提供规范有力的“软件程序”系统。另外一方面，制定出完备的应急法律法规后，最重要的是要有执行力，政府部门务必保证制定出来的法规贯彻到实处，真正实行依法管理。
（三）建立科学合理、高效、积极的城市危机预警系统
危机预警与危机应急处理同样重要。前者重在预防，后者重在治疗。凡是预则立，不预则废。城市危机管理，关键在预防。危机预警机制作为危机管理管理机制的重要组成部分，在危机应对中具有不可替代的重要作用。在城市危机的前兆阶段，城市危机处于量变过程，还没有真正爆发，这正是解决和应对处置危机的最佳时期。正如奥斯本(Osborne)和盖布勒(Gabler)所倡导的：“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”一个预见性的政府应该采用预防而不是治疗的管理模式，政府不应该被动地接受突发事件而带给社会巨大损失，而是应该把工作重点转移到预警预防上。公共危机预警是指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等作出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使政府和民众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果韵一系列活动。
城市危机预警是城市危机管理的首要阶段，也是城市危机管理的第一道防线。建立城市危机预警系统是增强城市抗御危机能力，保障经济社会持续发展的现实要求，是营造城市安全环境，提高城市综合竞争力的必然要求；是整合城市各种危机防治资源，强化城市整体应急能力的有效途径。建立城市危机预警系统， 有利于提高政府抗危机能力，增强人们安全防卫意识，推进城市文明建设。建立城市危机管理的预警机制，就是要使城市危机预警成为政府日常管理中的一项重要职能。
社会稳定是城市可持续发展的根本保证，在未来的发展进程中，整合社会有序力量，科学地、实时地诊断监测社会稳定的总体状态变化，预警社会稳定的临界点，提供处理对策，构建一个完整的监测、预警、警报一体化的社会预警体系。城市危机预警体系应分为三个层次：第一层次为市政府城市危机事件总体应急预案；第二层次为突发自然灾害、突发事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件等4个应急分预案；第三层次为针对该城市多发或频发的以及可能发生的突发公共危机事件的若干个子预案和保障预案。建立科学合理的城市危机预警系统，可以至少实现两大目的：一是及时收集和发现危机信息，对收集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对爆发危机的可能性和程度能有正确的识别和评估，并作出准确的预测和判断，针对不同的情况即时采取措施以规避、预防和阻止危机的爆发；二是及时向公众发布危机可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员或全社会的警惕。城市危机管理预警体系将政府各职能部门与社会相关团体核心优势整合，形成一个相互匹配、优势互补的网络系统，从而实现城市危机管理预警体系的最优化。
（四）加强公民的危机管理教育，提高公民的危机管理参与意识和能力
政府既要把危机管理教育纳入国民教育体系开展应对重大突发事件的培训，广泛宣传相关法律法规和应急预案，尤其是预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高自救、互救能力。通过城市危机的教育， 不仅能够提高人们的危机意识，更能为处于突发事件中的人们提供智力支持和精神动力，帮助政府有效处理城市危机事件。
1、宣传教育：树立全社会的危机意识。要防止危机发生，或者最大限度地减少危机造成的损失，需要全社会都树立起危机意识。没有危机意识，就不可能在全社会形成合力，真正完成公共危机管理的各种措施。因此，宣传教育对公共危机管理来说至关重要。一方面，政府应将历史危机事件的发生日期作为纪念日，并在这一天举行各种纪念活动，如举行大型集会、鸣放防空警报等等，以警示公众居安思危并防范于未然。另一方面，政府应利用各种媒介和传播手段，广泛宣传应对危机的各种知识，提高公众对危机的认识程度，从而积极应对危机。
2、基础教育：培养中小学生的自救自护能力。各中小学应遵循基础教育的规律，设计不同的教学内容，开展带有阶段特点的危机教育。主要内容应包括预防和应对社会安全、公共卫生、意外伤害、网络、信息安全、自然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件等方面。中小学危机教育的重点是帮助和引导学生了解基本的保护个体生命安全和维护社会公共安全的知识和法律法规，树立和强化安全意识，正确处理个体生命与自我、他人、社会和自然之间的关系，了解保障安全的方法并掌握一定的技能。
3、通识教育：提高大学生应对危机的综合素质。高等院校在设计课程体系时，应把危机教育与素质拓展结合起来，将危机管理作为重要的通识课程开设。通过危机管理课程的学习，使学生树立危机管理意识，养成社会安全责任感，掌握危机管理的基本原理和方法，熟悉相关的法律法规知识，切实提高应对危机的综合素质，以适应社会发展的实际需要。
4、专业教育：培养危机管理的专业人才。面对突如其来的危机，仅仅靠普通公众的自救互救是远远不够的，还需要有一定的专业人员来执行决策指挥、紧急救援、危机控制、后勤保障等任务。这些专业性的工作需要专业人员去做，非专业人员一般是很难做出及时正确的处理的。因此，我们应着力培养能够应付各种复杂危机局面的专业人才。在我国的高等教育和职业教育中，危机管理在目前作为一个专业的条件并不成熟，但是设置专业方向模块、加大课程比重却是十分必要的，要通过较为系统的专业性危机教育与训练，提高未来从业人员的危机处置能力和职业素质。
5、培训演练：强化全民的危机应对技能。政府应投入一定人力、物力、财力，有计划、分层次、有针对性地进行对各类人员的培训演练，提高全民的危机应对技能。如对普通公众要开展以危机预防、危机发生后的自救互救基本知识与技能为主要内容的普及培训，提高自救互救能力，预防危机发生，减少危机的损失；对危机应对和处置的专业人员，要进行强化培训，除了普通公众应有的危机培训知识外，还要根据其工作性质和专业特点，进行专门强化训练，提高危机应对和处置能力；对应对危机事件的决策人员，要进行危机决策理论和知识的培训，提高危机决策的科学化水平和决策效能。
（五）构建城市危机管理的社会整体联动机制
城市危机管理联动机制是一种对城市的各种相关资源进行整合的高度集成的危机管理协调机制，是危机管理各部门、各方面人员的协调与配合。有效的危机管理联动机制可以把个体的力量转化为整体的力量，从而发挥出整体的最大优势。构建城市危机管理联动机制应从加强政府各危机管理主体之间的联动、政府与非政府组织之间的联动、政府与媒体以及与危机管理研究机构的联系等几个方面人手，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。
1、构建政府各危机管理主体之间的联动机制。（1）组建统一的城市危机管理专门机构。为统一受理全市各类突发危机事件和应急求助的报警，采取联合行动，为市民提供相应紧急救援服务，城市政府应该组建统一的地方危机管理专门机构，直接隶属于市长领导，以保证其权力的行使。在该机构的统一组织下，保证政府各个危机管理部门负责人员经常进行有效的沟通和交流，开展危机演练工作提高市民的危机防范意识和能力；进行人力、物力及财力的有效协调，使损失与危害降到最低。（2）城市危机应实行属地化管理。为适应现代危机管理注重信息、分级管理的要求，城市危机应实行属地化管理，即实行“条块结合、以块为主”的管理模式。城市危机属地化管理是危机管理的体制基础。只有这样, 各级政府才能将危机管理整合到职能体系中, 并作为日常工作的重要组成部分予以高度重视。属地化管理使各区县承担起对危机管理措施的落实情况进行督查的责任；各辖区内的所有单位不分行政隶属关系，都接受各区县党委、政府统一安排，做到职责分明、条理清晰，以实现危机管理系统与社会支撑体系的“无缝对接”。这种模式有利于将城市各方置于社会整体中，群防群控，形成合力，提升危机处理的效率园。（3）加强与其他城市的交流与合作。国内城市间的交流与合作因缺乏规范化的方式显得十分薄弱，严重影响城市危机管理的效率。对此，应建立国内各大城市之间交流与合作的机制，并使之形成一种规范。建议成立统一的城市危机管理机构，由该机构负责这项工作，经常就城市危机管理问题进行讨论与研究，组织设立城市危机管理论坛，创造城市间交流与合作的各种平台，加强横向联系[28]。
2、构建政府与非政府组织组织之间的危机管理联动机制。在西方，非政府组织（Non-Governmental Organizations，NGO1）还有“非营利组织”(Non-Profit Organization，NPO2)、“志愿部门”、“第三部门”、“免税部门”等诸多称谓。由于各国的国情不同，非政府组织的内涵和外延的侧重也有所不同。著名的非营利组织研究专家萨拉蒙(Lester M．Salamon)概括了非营利组织的五个特性：组织性(formal organization)，民间性（non govemmenta1)， 非营利性（non profit-distributing)，自治性(self-governing)，自愿性(voluntary)。鉴于中国实际情况，本文中所述的非政府组织主要是指不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性，但并非面面俱到，需客观而动态地加以观察和理解。
城市是非政府组织的主要所在地，城市中非政府组织数量繁多，类型多样，蕴涵着大量丰富的应急资源，并且非政府组织作为一种社会自治组织，其组织结构灵活，具有独立的决策与行为能力，在危机发生时能迅速及时地做出反应，协助政府广泛调动社会力量，快速有效地共同应对危机，弥补政府行为的不足。具体来看，非政府组织作为城市危机管理的独特力量，在危机信息传播、弥补政府应急资源的不足、协助政府部门应急行动以及联络各地区进行协同应急方面发挥着重要作用（如图1）[29]。非政府组织的有效参与可以迅速弥补政府缺陷，愈合社会伤口，是有效应对城市危机的黏合剂。
图1 非政府组织在城市危机管理中的作用 城市危机管理 非政府组织 地区1 地区2 …… 地区n
非政府组织作为一种社会自治机制，在应对突发公共事件中具有独特的优势和作用。一方面，由于非政府组织的中性特点，它既是公民社会的自治组织，又与社会各界包括政府及企业保持着广泛联系，在社会上具有较高的可信度，在危机处理中的桥梁与纽带作用非常突出。政府通过非政府组织能够更好地贯彻其政策，企业也更愿意通过非政府组织进行危机救治；另一方面，非政府组织还是国际合作的重要通道，在现代国际社会里，非政府组织已经成长为一支非常重要的力量，有相当一部分组织甚至具有超主权国家的权利，与这些组织的合作将有利于调动国际力量解决危机问题[23]。
因此，我国在加强城市危机管理的过程中也应加强非政府组织（NGO)建设，要调动民间力量完善城市危机的治理结构，整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的合作与协调，促使其在维护社会稳定中发挥更大的作用。一方面，应着眼于现存的群众组织和人民团体，利用它们比较完善的组织网络和较强的动员能力，进一步完善其职责范围；另一方面，对于现有团体难以完成的工作或不能覆盖的人群，需要新组织一批真正意义上的民间非政府组织。这些团体既可以是由带有较强官方色彩的非政府组织剥离出来的，也可以是由民间自发成立的，还可以是民主党派的专家和知识分子成立的专业性服务组织。总之，我们应尽力拓宽非政府组织参与城市危机处理的渠道。
为有效发挥非政府组织在城市危机管理中的作用，弥补不足，需要有针对性地进行改善：一是，要建立和完善非政府组织参与城市危机管理的法律法规体系；二是构建政府与非政府组织之间的协同应急机制；三是，弱化行政级别、明确非政府组织的社会性；四是，重点强化社区组织的应急管理功能，积极调动社区组织在城市危机管理中的作用。
3、政府与媒体之间应实现城市危机管理的良性互动。在城市危机发生时，能否准确及时地掌握第一手信息，稳定局势，找到对策是危机管理者认识危机、控制危机和解决危机的重要途径。政府和媒体的联合互动，不仅可以使政府及时准确地掌握信息，增加管理的透明度，稳定局势，还可通过大众传媒的力量引导公共舆论导向，引导媒体向社会发布全面客观的危机信息，稳定社会情绪，树立政府危机管理的良好形象。通过媒体偏于向公众发布政府的最新政策，引导大众积极配合政府共同抵抗危机。
政府和媒体在城市危机管理中理应是互相合作的关系。政府与媒体在进行合作时，应注重以下几点：一是获取媒体信息有选择性。政府危机管理组织必须从控制社会秩序、防治危机升级和化解不必要的恐慌等实际需要出发，有目的、有选择地控制信息源和信息传播渠道，妥善利用新闻媒体的力量。决策部门要将全面、准确的信息迅速地转化为对重大危机的预防、应对措施上来。二是引导媒体。危机时刻，政府应对媒体的报道加以适当引导，避免媒体的舆论导向引起二次危机，通过与媒体的良性互动，引导公众理性、冷静、科学地对待危机，从而让媒体为社会稳定作出自己应有的贡献。三是让媒体参与危机管理。国外发达国家在处理危机时，媒体有独立的权力参与危机管理的整个进程，而政府无不坚持公开透明的原则，实事求是，向媒体公布危机真相。事实上，政府不仅得到了媒体的监督，还通过信息公开化树立了政府的形象和威信，与媒体的互动可以成为危机管理的一个有效手段，因而政府应重视新闻媒体的作用，在危机管理中实现与媒体之问的良性互动[22]。
4、加强政府与城市危机管理研究力量的交流与合作。有效地应对城市危机需要依靠科学，需要科学的理论指导和科研人员的辛勤劳动，因此，城市政府必须加强与危机管理研究力量的交流与合作。在城市危机管理方面，日本和美国走在了国际的前列，很重要的因素是他们都同科研机构建立了长久的合作机制，美国在世界主要大城市建有实验室，还对世界上的各种疾病和城市危机进行有效研究，“
总结美国和日本的经验，我国加强城市政府与危机管理研究力量的交流与合作，应从以下几点着手：一是，政府要为危机管理研究力量提供充足的设备和经费，为危机管理研究的展开提供支持。二是政府应多与危机管理研究力量沟通交流，并在制定城市发展规划时向其进行咨询。三是在城市危机管理统一指挥机构中，应有专业的危机管理研究人员，以便在危机发生时随时咨询，作出科学的反应和决策。四是，在发生专业技术性危机事件时，要根据实际情况指定专门的专业研究机构负责危机管理的技术性工作，调派专家到现场处理，避免由于得不到专业技术人员的指导和支持而引发新的灾害[28]。五是，政府要与适合的科研机构等组织进行通力合作，选择实际案例，建立各类危机案例库，并从理论总结到实际操作上全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案。
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2非营利性组织的“非营利性”具体衡量指标有三点：第一，组织的宗旨不以营利为目的；第二，组织的利润不能用于成员间的分配和分红；第三，组织的资产不能以任何形式转变为私人财产。对于这一特性的理解，已经有不少研究开始强调“非营利性”的目的性，即不以营利为目的不等于组织不能进行经营性运作，不获取利润。但同时也引发出对非营利组织的另一种误解，即认为“不以营利为目的”就是指确保公益性，进而又转换成“不仅以营利为目的”的解释。虽然这些变通的解释是基于中国目前的国情，为吸引民间资金兴办公益事业的，但从长远和规范发展的角度出发，不应采取模糊“非营利组织”概念的方法来解决公益不足的问题。作为一个非营利组织，就应符合上述三个衡量指标，即组织不以营利为目的（而不是“不仅以营利为目的”），利润不用于成员分配（而不是为长期回报作出的一段时间内不分红的经营战略），资产在任何时候任何情况下都不得转变为个人资产。