关于天津市“城中村”改造问题的几点建议
陈柳钦
（天津社会科学院城市经济研究所，天津，300191）
内容提要：“城中村”的存在给天津市经济社会发展带来了严重影响，要推进天津市城市化的健康发展，就必须加快“城中村”改造进程，实现“城中村”的城市化。笔者认为天津市“城中村”改造要切实做好以下四个方面的工作：要把“城中村”纳入天津市城市总体规划，完成“城中村”改造的统筹规划；鼓励对“城中村”改造模式进行创新；支持“城中村”进行集体资产产权制度改革；“城中村”的改造要走城市经营市场化之路；建立“城中村”失地农转非人员就业和社会保障制度；等等。
关键词：天津；“城中村”；“城中村”改造
“城中村”是城市化发展过程中城市建设快速发展与城市管理体制改革相对滞后造成的特殊现象，是在特定的历史、经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物。“城中村”是任何一个大城市在发展经济、扩张面积的过程中绕不开的难题，是城乡矛盾集聚点。“城中村”是全国性问题，天津也不例外。随着天津城市中心区的快速扩张，天津郊区农村城市化的必然要求以及外来人口聚集与流动的深刻影响，一部分传统农村地区由于接近于城镇地区而又滞后于城市化发展，被城市建成区包围、半包围而成为“孤岛”，成为“城中村”。目前，散播在天津外环线以内的中心城区的“城中村”就有98个，除和平区外，红桥、河北、河东、河西、南开五个市区有将近35个“城中村”。要推进天津市城市化的健康发展，就必须进行“城中村”改造，实现“城中村”的城市化。天津市“城中村”还存在如下一些问题：“一地两府”，城乡二元管理体制交叉并存；投入不足，市政公用实施不配套；政府角色缺位和错位并存，导致原村民投机建房行为的滋生和蔓延；产业畸形，没有整体竞争力；责权利不一致，市容环境脏、乱、差；人员混杂，治安管理相对薄弱；土地规划管理失控，私搭乱建严重；社会保障体系不完善；村民思想道德观念陈旧落后，社会治安问题十分突出；等等。
虽然“城中村”带来各种负面问题，但改造措施一直是各地政府头痛的问题。主要因为：一是，城中村一般占地面积较大，如果按照城市商业开发用地的价格购买，政府必须支付农民巨额资金，政府一般承受不起；二是，占据城中村土地的农民利用城中村土地和住所，能够从中获得巨大的利益，如果不能弥补这些好处，他们一般不会出让城中村土地。总之，收购城中村土地所需巨额的资金以及来自城中村农民巨大的压力是城中村问题之所以较难解决的两个主要方面。农民之所以迟迟不肯出让土地的原因在于：一是，等待土地升值，以期卖个好价钱；二是，利用城中村的地理优势，靠出租房屋能够得到不错的租金；三是，由于城中村农民已无耕地，因此他们希望出售土地后能够得到政府的各项保障，尤其是工作方面的保障。
“城中村”的存在给天津市经济社会发展带来了严重影响，已一定程度上影响到天津市的整体发展。“城中村”和城市在地域空间上已呈现非融合的形态，这种非融合形态的相互交错，导致城市形象功能受损，也不利于“城中村”村民生活水平的进一步提高。要推进天津市城市化的健康发展，就必须进行“城中村”改造，实现“城中村”的城市化。2009年底，中共天津市第九届委员会第七次全体会议也把解决“城中村”问题，列为2010年要办的20件实事之一。
“城中村”改造，不仅意味着“城中村”空间形态的重建，更意味着相关产权的重新界定和社会关系网络的重组。如果“城中村”的城市化问题都无法解决，更大范围的城市化便无从说起。今后，在天津市“城中村”实施改造过程中，有四个突出问题亟需解决：一是，如何明晰量化“城中村”集体资产；二是，在“城中村”集体资产处置中如何界定确认享受权益村民的身份；三是，如何实现“城中村”集体经济可持续发展；四是，如何解决“城中村”村民的生活保障问题。“城中村”改造不仅是改善市民居住条件的民心工程，同时也是提升城市形象、改善城市品质的环境工程、经济发展工程。运作好了，能扩大城市发展空间，吸引更多高素质人才和生产要素的进入，对天津未来的良性发展大有益处。“城中村”改造是一件好事，同时也是一件难事，需要集思广益，群策群力，调动各方面的积极性，妥善解决各方面的利益冲突，才能把这件好事办好。笔者认为天津市“城中村”改造要切实做好以下几个方面的工作：
1、要把“城中村”纳入天津市城市总体规划，完成“城中村”改造的统筹规划。“城中村”改造是一件新生事物，也是一个大的系统工程。“城中村”由于没有真正纳入城市的统一规划、建设和管理，且具有自发性和盲目性，严重阻碍了城市的进一步发展。为杜绝“城中村”的再度形成，规划应充分考虑城市用地功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价的引领作用。天津市不能像北京那样习惯于摊大饼式扩张，对改造成本高的“城中村”采取搁置政策，向城市外围“蛙跳”，结果是旧的“城中村”没解决，新的“城中村”又梯次出现，而必须把“城中村”统一纳入城市整体规划，作为城市有机空间，而不是游离于城市规划之外的孤岛，统一开发，推行户籍﹑土地﹑管理体制改革，使“城中村”农民转市民，村委会变为居委会，集体土地变成国有土地，把城中旧村变为公共配套完善，环境优美的城市新小区。在新社区建设中，要打破传统的村庄安置观念，把分散居住的农户集中搬迁到符合城市规划要求的新社区。通过“一次规划、一次建设、一次安置”，把“城中村”改选与城市的规划和建设结合起来，高起点规划、高标准建设，高要求配套、高效能管理，使新社区成为城区的重要组成部分，要防止可能出现的逆城市化。
2、澄清“城中村”改造的目标，创新改造模式。“城中村”的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个方面，是一个综合的社会转变过程，需要相应的综合与全方位的物质建设、制度建设与社会文化建设。“城中村”与城市危旧房存在本质的区别，理应有自己的针对性改造目标，“城中村”改造的整体目标应该为：通过改造实现村民市民化、组织城市化、管理现代化、经济市场化、设施都市化。为此，需要实施物质形态改造与社会形态改造互促共进的“五化一体”的改造新模式，具体内容如下：一是村民市民化。使被改造“城中村”村民真正享受市民待遇，共享城市公共服务，不再单设区别转非人员群体的政策，使村民从内心感到被城市接受。二是组织城市化。以村委会改造为居委会作为切入点，加快组织建设、议事程序、管理范畴等方面城市化基层行政组织改造，推进村民自治向社区自治的全面转型。三是治理现代化。加强房屋租赁规范管理的引导，逐步形成契约式的社区社会关系。在此基础上，推行规范化、市场化、统一化的社区物业和社会管理方式。四是经济市场化。加强“城中村”原有集体资产股份制改造，推进产权关系、经济组织性质、治理结构等改革，使之成为能全面参与城市经济分工与市场竞争的社会法人，成为村民参与城市化进程的重要保障。五是设施都市化。按城市规划和市政建设的统一标准，规范城中村改造的容积率、绿化率，由政府统一进行公共设施配置。总之，改造“城中村”是一项复杂的系统工程，要顺应工业化、城市化规律，稳步推进“农业向工业转、农民向市民转、村庄向社区转”。天津市“城中村”改造有四种基本方式可行：第一，在每年编制出让地块时，结合天津市目前危旧房改造工程，优先考虑“城中村”改造地区，集中对该区域进行研究后，从规划指标上给予一定优惠，以吸引开发商对地块开发的兴趣。第二，开发政府性项目。对一些具有一定文化底蕴的地区，规划为城市特色区域，并结合城市基础设施的建设将这些地区综合规划，以达到改造“城中村”的目的。第三，配合市政道路的建设，拆除沿路两侧的“城中村”。这种做法可有效提高周边地块的土地价值，以促进周边“城中村”的改造工作。第四，属地改造。在统一规划的前提下，以所属的乡镇政府部门负责统一改造。
3、做好“城中村”的统筹发展。科学发展观指出，必须要坚持统筹兼顾的工作方法和思路。当前政府在“城中村”改造过程中之所以出现种种困境和阻力，一个重要的原因就是没有真正做好统筹工作。因此，一是要统筹城市与“城中村”的发展，即要处理好大局与局部的关系。要在城市总体规划的基础上，高起点、高标准建设“城中村”基础设施，进行社会环境规划和空间形态设计，充分兼顾经济功能和其他社会服务功能，营造高水平的人居环境。把“城中村”改造作为推进“绿色社区”建设的有效载体，树立统筹协调可持续发展的规划思想，既不浪费土地资源，又要留有一定的建设空间，确保城市未来发展的可塑性，避免低水平的简单重复。“城中村”改造必须按照“留空、增绿、美化”的规划原则进行，不能拆除一片危旧房，立起一片“水泥森林”， 实现经济、社会与生态环境效益的同步增长。二是要统筹“城中村”村民与外来人口的文化融合问题，即要处理好内部和外部的关系。要实现“城中村”有效治理，其村民迅速向城市市民的转变和发展，必须要推动城中村本土文化与外来文化、农村文化与城市文化的融合。唯有如此，才能创造一个和谐稳定的社区环境，推动整个“城中村”的全面协调发展，成为城市化进程的助推力；三是要统筹好“城中村”改造各参与主体之间的利益，即要处理好内部成员之间的关系。“城中村”改造过程中，有政府、开发商、村民三方主体参与，由于各自利益立足点、发展理念以及受文化素质影响的战略选择不同，最终也导致存在各种利益博弈，因此，要妥善协调各方利益。让“城中村”改造释放出来的土地，优先用于廉租房和经济适用房的建设，以政府监督、市场运作的方式将城中村改造纳入政府保障住房建设之中，形成政府、市民、村民、开发商多赢局面，让更多的中低收入和工薪阶层家庭有房可买，有处安居。
4、支持“城中村”进行集体资产产权制度改革。集体资产进行产权制度改革工作，是实现集体资产保值增值的有效途径。天津市在“城中村”改造进程中，要积极稳妥推进“城中村”集体资产产权产权制度改革，要按照产权制度改革先行的原则，推进“城中村”改造配套改革；在政策上要有明确规定对村集体资产如何进行评估、核实、股权设置种类及股值大小、股权的性质及如何量化分配、股份分红与现行的福利分配如何衔接等一系列问题；要加强“城中村”集体资产股份制改造，推进产权关系、经济组织性质、治理结构等改革，即按照“既保护原有村民的既得利益，又能使集体资产不流失，并促进集体经济进一步发展”的原则把集体资产的一定部分量化给村民，成立符合市场经济要求的产权清晰、权责明确、管理规范的新的经济实体—股份制或股份合作制企业，使村民成为股东，建立形成集体资产保值增值和收益分配机制。
5、“城中村”的改造要走城市经营市场化之路。在政府逐步减少投入的情况下，实现城市建设的自我滚动，自我积累，自我增值。从我国沿海经济发达地区采用的土地使用权入股，分股不分田，使土地使用权股份化、集体化、市场化的农村及“城中村”的改制方法，能较好地促进土地所有权、使用权、经营权三权分离，有效地配置了土地资源，提高了经济效益。土地产权的明晰，为城市建设市场化运作提供了保障。天津市“城中村”问题的解决，需要逐步改善城乡土地管理中的二元结构状况，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，逐步建立城乡统一的建设用地市场，严格限定公益性用地的征收范围，强化对农民土地权利的物权保护，让农民以土地财产权利参与城市化进程。在“城中村”改造中盘活和整合土地资产，将“城中村”土地转化为资本进行增值运作的过程，大致可以分为三个阶段来实施：① 量化土地资产，显化土地的真实价值，用市场机制来配置土地资源；②实现土地资产的收益，通过资产经营实现其良性循环；③统筹兼顾，在土地市场化运作的过程中实现土地收益的分配工作。
6、建立“城中村”失地农转非人员就业和社会保障制度。“城中村”失地村民的就业和社会保障问题的解决是“城中村”改造的内在要求。我们要主动妥善照顾和关心“城中村”改造过程中利益受到影响的弱势群体。“城中村”村民转为城市居民后，要将其就业统一纳入城市就业管理，并享受职业培训、职业指导、职业介绍等待遇；各级劳动保障部门为没有农村集体资产和宅基地产权的、有劳动能力、且有就业要求的村民进行专门的技术培训，提供智力支持和教育补偿，并推荐就业；各级政府对技术培训所需经费给予适当补助；因“城中村”改造增加的就业岗位应优先安排原村民；对于被征地农民，政府应大力加强就业培训，提高村民素质，促进就业与再就业工程，对自主择业、创业者给予优惠政策，切实做到改造“城中村”，造福“村中人”；建立被失地村民养老、低保、医疗救助和大病保险等社会保障制度，所需资金由个人、集体承担一部分，土地置换一部分，国家支持一部分；要注重对村民的精神层面的关怀，使其更好地适应向城市市民角色的转变。