解析物权法（123）

解析物权法（123）

陈绪国

【原文】〖海域使用权〗

第一百二十二条依法取得的海域使用权受法律保护。

【解析】〖海域使用权的保护机制〗

本条款，旨在保护用益物权人依法取得的海域使用权，建立一套长效的海域使用权保护机制，充分开发利用好海洋资源，为全体人民和子孙后代造福。

◎〖海域使用权的性质与等级〗（当代首创）

海域使用权，指单位或者个人依法取得对国家所有的、或者是对国际所有中国有权开发利用的特定海域具有排他性的使用权的总称。

海域使用权，从传统对象发展到当代对象已经发生了翻天覆地的变化，海洋油气田的勘探开发，昭示着特种海域使用权身价百倍。

海域使用权的保护机制，来自于国际保护机制和国内保护机制的有机统一。其适用法律工具，有国际海洋公约法和国内的特别法、普通法三大法律工具。其中，需要了解的核心内容是海域使用权的性质、用途及其权利构成状态。

本文有些创新和首创的概念，如国家海域专属所有权、国家海域专属用益物权、国家海域信托所有权、国家海域信托用益物权、海域用益权等概念，属于当代首创或者创新的概念。这对于了解“海域使用权”的实质，为将来修改、完善特别法和普通法，促进国家主权、物权的维护和保护其他权利人的合法权益，将起到很大的帮助作用。

海域使用权，是一种非常特别的物权，其主要特征有以下几个方面：

一．海域使用权是最高级别的双重政策物权

政策物权，一般是指国家特别法规定的效力较高的物权，是将国家行政管制制度与物权制度合二而一的物权法制度。然而，涉及到海域使用权之政策物权，是国际政策与国家政策穿插在一起的政策物权。其中，国际政策规定的海域使用权是最高级别的政策物权，具有最高的法律效力。

海域使用权政策物权，一般是指海洋自然资源的政策物权，立法要件与国家海岸海岛领土主权与国家领海主权直接相关联。

国家领土主权与国家领海主权的取得和管领途径是不同的。国家领土主权由各个国家依据历史条件或者自身守护的力量而取得或者取回，领土内的自然资源物权政策和政策物权，他国以及联合国无权干涉。国家领海主权的取得则不同，需要通过联合国海洋公约法和联合国大会的批准才能取得。除了国家领海主权的取得以外，海洋国专属经济区的取得以及公海使用权的取得，这三种海域使用权的取得，均需联合国组织和相关国际法的认可。对于国家领海主权，联合国一般不得干涉；对于国家专属经济区的使用权，联合国一般是一半干涉（允许他国的船舶、飞行器通过）、一半不干涉（允许利用海域资源）；对于国际公海海域使用权，如果使用不当，联合国有权干涉。

二、海域使用权的客体是综合性物权

海域使用权是一个总概念，包括了主体与客体的一揽子物权在内。就其功利性而言，可分为经营类和非经营类两种海域使用权。就其客体而言，可以分为以下几大类：

（一）非经营类海域使用权为海域用益权

非经营类海域使用权为海域用益权，是不以营利为目的，而以公共利益或者或者整体利益为目的海域使用权。具备占有权和使用权两种权力，可称之为海域用益权。主要客体对象有以下几种：

1．国防和国家安全需要的海域使用权；

2．公务船舶专用码头海域使用权；

3．非经营性的航道、锚地等交通基础设施海域使用权；

4．教学、科研、防灾减灾、海难援救打捞等非经营性公益事业海域使用权。

（二）经营类海域使用权为海域用益物权

经营类海域使用权为海域用益物权，以营利为目的，具有明显的功利性。具备占有、使用和收益等三种权力，可称之为海域用益物权。主要客体对象有以下几种：

1．经营的公用设施海域使用权；

2．从事海洋自然资源勘探、开采的海域使用权；

3．从事营利型海洋旅游、运输、航道和港口码头的海域使用权；

4．从事海洋或者滩涂养殖或者种植业的海域使用权。

以上从经营类和非经营类两个客体类别来判别海域使用权，可以划分出用益权型海域使用权和用益物权型海域使用权。如果从海域使用权的主体来划分，则更加复杂。其中，用益物权型海域使用权，可以分为无偿享用型用益物权型海域使用权和有偿使用型用益物权型海域使用权两种类别。譬如，如果国家免征渔民的海域使用金和渔业税费，就是无偿享用型用益物权型海域使用权。

三、海域使用权的主体是梯级物权（当代首创）

同为海域使用权，如果细分，则可以分为好几个级别。因此，海域使用权是错综复杂的梯级物权。

第一级：国家的海域专属所有权。

国家的海域专属所有权，由国家的领海主权和专属经济区所有权组成。按照海洋法国际公约规定解读，主权国家和专属所有权国家对于此区域内的一切资源拥有专属的占有、使用、收益和处分的权利。

国家的海域专属所有权的行使，与国家的矿藏、河流等专属所有权的行使有所不同。就其物权请求权而言，很大程度上是针对外国的组织和个人的，国家海域使用权的维权，往往要通过国际仲裁法庭来解决。只有发生国内当事人的海域使用权纠纷时，才在本国法庭解决。矿藏、河流等专属所有权的行使，一般就在国内解决即可，除非发生国境线的权利纠纷才起诉到国际仲裁法庭来解决。

一般而论，专属所有权高于专有所有权，专有所有权高于普通所有权。而信托所有权，是以上所有权的一个亚种所有权，是有依附性、定限性的所有权。

国家的海域信托所有权，与国家的海域专属所有权有些差距，主要管制权上的差距。但其占有、使用、收益和处分的权利，依托国家的海域信托所有权而存在。

第二级：国家的海域专属用益物权。

国家的海域专属用益物权，是物权法中比较独特的物权品种之一。为什么会产生这种物权呢？

这是因为，国际公海所有权是属于联合国的，或者说是属于国际海洋公约组织的。那么，国际海洋公约组织会员国只能依照国际法律途径取得该海域的用益物权。当然，国际海洋公约法没有“用益物权”这个概念，只有“所有”（拥有的意思）和“使用”（占用、收益）等概念。如果要进行物权等级定位，又不得不启用“用益物权”这个概念。

关于国际公海的国家“用益物权”，实际上可分为两大类：一类是国际组织指定的公海海域使用权，对于国际上而言，可称之为国家的海域专属用益物权，同时对于国内也生效。另一类是国际组织未指定的公海海域使用权，对于国际上而言，仅称之为国家的海域用益物权，同时对于国内可称之为国家的海域专属用益物权。

无论是对于国际或者是对于国内生效，国家的海域专属用益物权比国家的海域用益物权要高一等级。

国家的海域专属用益物权，因为海域客体上为两个以上国家所共有，可以产生共有型国家的海域专属用益物权。尽管物权上是平等的，如果占有的份额不同，海域支配权也有权重大小不一的可能。

国家的海域专属用益物权，也可以产生国家的海域信托用益物权，一般只对本国的国有企业而授权。

第三级：普通的海域用益物权。

普通的海域用益物权，是除了国有企业的海域信托用益物权以外，单位和个人的海域用益物权。外国的单位和个人的海域用益物权，对于别国领海以内或者专属经济区以内如果产生海域用益物权，也属于普通的海域用益物权。

普通的海域用益物权，指取得该项物权的优先等级上低于专属用益物权和国有企业的海域信托用益物权。尽管有的法学家不同意将所有权和用益物权分为不同的等级，然而，各种物权的地位与作用不同、优先权等级不同，这是不争的客观存在。

普通的海域用益物权，也应当与其他用益物权一样，包括以下各种类型：（1）养殖捕捞类海域用益物权；（2）港口码头类海域用益物权；（3）交通旅游类海域用益物权；（4）光缆通信类海域用益物权；（5）探矿采矿类海域用益物权；（6）海岛连同海上填海建筑类海域用益物权；（7）填海造田类海域用益物权；（8）其他类海域用益物权。

中国的物权法与西方物权法的最大区别，在于中国公有制物权与私有制物权混合在一部物权法之中，这就更加复杂、更加深奥了。尤其是联系到海域使用权的内部与外部的物权结构，更加不容易弄懂、弄彻底。

不要以为只有中国才有特殊级物权与普通级物权之分，西方国家照样会有这种划分的办法。对于动产物权而言，特殊的动产物—如知识产权、特殊的无形物等，被列入特殊级物权，其他的也是属于大多数的动产物，不列入特殊级物权。对于不动产物权而言，一些重要的自然资源类物权，肯定也列入特殊级物权，海域使用权就不待说了。

第四级：海域用益权。

海域用益权，是海域使用权人依法占有、使用海域的非营利性权利。

在“海域使用权的客体是综合性物权”中讲到，非经营类、非营利性海域使用权属于“海域用益权”。因为它仅拥有占有、使用海域的两项权能，不具备收益、处分的两项权能，从法理上区分，应当比海域用益物权低一个档次。

海域用益权，是用益权系列中最为重要的一类用益权。由于海洋资源及其环境的多样化、立体化，以及维护国家权益的复杂性、永久性，决定了国家必须动用巨大的人力物力来维护这一得来不易的国家主权和海域使用权。担负这种维护重任的，必须要建立一整套国家维护的机器，掌握这种机器的人就是海域用益权人。中国拥有超过300万平方公里的领海主权和专属经济区，其庞大的辅助力量，就是用益权人。

每个国家陆上自然资源日益衰竭，而海上自然资源有“取之不尽用之不竭”的样子。维护、利用海域资源和争夺海洋资源，需要强大的军事力量、管制力量、科研力量、探索力量、物质保障力量等综合力量来巩固，这些力量和力量团体，就是海域用益权人。

尽管海域用益权属于低级物权，但是，这里有一个十分特别之处：如果没有海域用益权集体的有力保障，甚至于连国家的海洋主权都不保，各种和大面积的海域使用权便成为一纸空头支票！

□〖海域使用权的五个等级〗

综上所述，“海域使用权”是个泛概念，由这个抽象的概念延伸，可以推导出一系列交叉科学的概念。

概括起来，“海域使用权”可以区分为以下几个档次和级别：

第一档：国家专属所有权之海域使用权。在此基础上，派生出国家信托所有权之海域使用权，这是第一级海域使用权。

第二档：国家专属用益物权之海域使用权。在此基础上，派生出国家信托用益物权之海域使用权，这是第二级海域使用权。

第三档：普通用益物权之海域使用权。基于国家专属所有权之海域使用权或者国家专属用益物权之海域使用权，分离出普通用益物权之海域使用权，这是第三级海域使用权。其中，普通用益物权中，可以分出有偿类（经济类）和无偿类（享用类）海域使用权。

第四档：用益权之海域使用权。基于国家专属所有权之海域使用权或者国家专属用益物权之海域使用权，分离出用益权之海域使用权，这是第四级海域使用权。用益权之海域使用权，属于无偿类（享用类）海域使用权。

第五档：单一海域使用权。此项海域使用权的权能仅限于使用权，不具备占有、收益和处分的权利。

以上四个级别的海域使用权，不是海域使用权的全部。除此之外，还有单一海域使用权，列为第五个级别。

比如，（1）外国军舰、飞机、商船在中国专属经济区内航行、在上空飞行，或者说，中国军舰、飞机、商船在外国专属经济区内航行、在上空飞行，这是一种受国家主权限制的单一海域使用权；（2）外国商船在中国领海内航行，或者说，中国商船在外国领海内航行，这是一种受国家主权严格限制的单一海域使用权；（3）各国军舰、飞机、商船在国际公海内航行、在上空飞行，这是一种不受国家主权任何限制的单一海域使用权。

以上五个档次的海域使用权，是对于“海域使用权”总概念的剖析。实际应用时，要根据具体情况具体对待。混淆不同档次、等级的海域使用权，首先是对于国家海域主权和相关物权埋下了隐患，其次是对于权利人维权不利。

本条款规定，依法取得的海域使用权受法律保护。按照此条款寓于“用益物权”篇位置上的事实，可以看出，这里将海域使用权当作“用益物权”对待。确切地说，海域使用权同一于“用益物权”，是海域使用权的主要形式之一，但绝对不是唯一的形式。总体上，“用益物权”可算是中级物权，然而，上下几级的物权也是与海域使用权紧密联系在一起的。

本条款字数不多，也容易记忆。关键在于，不仅要知其然，更要知其所以然。

□〖常规海域使用权的四大等级区分〗

海域使用权，经常性发挥作用的，可以区分为以下四大类别与级别：

第一，国家海域信托所有权。

属于国家所有的海域，由国有企业经营管理的，此类海域使用权，属于国家信托所有权项目下的海域使用权。

国家所有的海域，即国家专属所有的海域。国家海域专属所有权，是国家依据联合国国际海洋法公约取得的领海主权、经济区主权等主权，并由国务院统一行使的中国海域专属所有权。中国国家海域专属所有权，一部分由中国领海范围内组成的国家海域专属所有权，另一部分中国专属经济区范围内组成的国家海域专属所有权。

海域，泛指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和海土面、海土底和海域天空及海域太空各种国家主权的立体体积。海域是立体几何的概念，不是平面几何的概念，包括：内水所有权、水体所有权、海床所有权、海土面所有权、海土底所有权和海域天空所有权、海域太空所有权，由这些基本所有权延伸为海洋渔业所有权、海洋矿产所有权、海洋航运所有权、海洋勘查和科研所有权，以及海洋天空所有权、海洋太空所有权等海域所有权。这些所有权是中华人民共和国专属的所有权，排除外国各种势力的侵略，并排除国内任何单位和个人的干扰、侵犯、侵占、破坏。是完全绝对的、排他的专属所有权。在十大国家专属所有权中，属于第一类专属所有权。

内水，又称内海，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的全部海域。内水是国家领海不可分割的一部分。国家对内水如同对任何其他领土一样，行使完全的、排他的主权权利。领海，过去称为海水带，或者称为领水。在联合国框架协议下，伴随国际公海自由原则确立而形成的，标志着国家的海洋主权。它是沿着国家的海岸、受国家陆地主权牵连和管辖下一定宽度的海洋海水带。

海洋，又称“蓝色国土”，是广义土地的一种。广义的土地，包括陆地、山川、冰川、河流、湖泊、水库、水塘、滩涂、沼泽和海洋、海岛、海礁，因为均存在地壳底土，故可称之为广义上的“土地”。国家领海所有权视同国家领土所有权，并成为国家主权的一个重要组成部分。

由国有企业开发利用领海之内的各种海洋资源，该类物权属于国家的信托所有权。委托人是国家，受托人是国有企业。国有企业对于自己所管领、支配的海域具有信托占有、信托使用、信托收益和信托处分的权利。换言之，国有企业的海域使用权，为国家信托所有权项目下的海域使用权，属于高级海域使用权。

国家海域信托所有权的授权原则，为唯一授信原则，只授予本国的国有企业，对于其他的单位和个人、外国的组织与个人不得授予。

第二，国家海域信托用益物权。

属于国家占有的公海海域，由国有企业经营管理的，此类海域使用权，属于国家信托用益物权项目下的海域使用权。

国家海域专属用益物权，一种是可称之为“他国国家海域专属经济区用益物权”，另一种可称之为“本国海域超过200海里专属经济区用益物权”或者“公海海域经济区用益物权”。前一种用益物权受制于别国的海域所有权人，后一种用益物权受制于联合国海域所有权人。

国家占有的海域，除了本国专属经济区占有的以外，还包括一国占有或者多国共同占有的公海海域。尽管联合国有关组织规定公海为国际所有，而实际上为联合国海洋国际公约组织会员国所有。各国取得海域使用权，一种是划分势力范围的，一种是不划分势力范围的。无论是哪种占有形式，均为临时性的占有权和使用权，以及收益权，没有处分权。即使是多国共有的海域使用权，也只能是共有的海域用益物权，不具备共有的海域所有权。

由此可见，中国国家占有的公海海域，可定位为国家专属用益物权。但是，这种“国家专属用益物权”只对本国国内生效的物权等级。对于国际上他国而言，只能称之为“国家用益物权”，而且是临时性的用益物权。“国家专属用益物权”属于高一级排他性、独立性的国内定限物权，“国家用益物权”属于低一级的排他性、独立性的国际定限物权。

国家海域专属用益物权，是国际海洋公约组织赋予中华人民共和国在国际专属经济区以海洋资源占有权、使用权和收益权的专属权利，也是与国家海域专属所有权相配套的专属权利。由于此项权利是国际海洋组织授予海洋国，以海洋专属经济区划分利益范围的。其他国家在专属经济区内从事海洋资源开发利用，不得侵害沿海国的权利和义务。国家海域专属用益物权，一种是可称之为“他国国家海域专属经济区用益物权”，另一种可称之为“本国海域超过200海里专属经济区用益物权”或者“公海海域经济区用益物权”

所谓专属经济区，是根据海洋法公约的规定，它是沿海国在其领海以外邻接领海的一个区域。它从领海基线算起，宽度不超过200海里。在这个区域内，沿海国对该区域的自然资源有勘探和开发、养护和管理等主权权利。并且，对该区域内的人工岛屿、海洋科学研究和海洋环境保护有管辖权或专属的管辖权。而外国在这个区域内享有船舶航行、飞机飞越、铺设海底电缆和管道的自由，但要遵守沿海国的法律和有关规章制度。

与国家海域专属用益物权相对应，国有企业在此海域内从事各种生产、科研、经营活动的权利为国家信托用益物权。委托人是国家，受托人是国有企业。国有企业对于自己所管领、支配的海域具有信托占有、信托使用和信托收益的权利。换言之，国有企业的海域使用权，为国家信托用益物权项目下的海域使用权，属于中级海域使用权。

国家海域信托用益物权的授权原则，为唯一授信原则，只授予本国的国有企业，对于其他的单位和个人、外国的组织与个人不得授予。

第三，普通用益物权型海域使用权。

一般单位、个人向海洋主管部门申请取得，或者通过应标、竞拍取得的国家领海或者公海海域使用权，不包括国有企业的海域使用权，均为普通用益物权型海域使用权。相比之下，属于低级海域使用权。

普通用益物权型海域使用权，是与国家海域专属所有权、国家海域专属用益物权相对应物权种类。我们知道，就其级别来划分，国家海域专属所有权高于普通所有权，国家海域专属用益物权高于普通用益物权。如果普通用益物权人使用的是本国领海、专属经济区的海域，所对应的对象是国家海域专属所有权；如果普通用益物权人使用的是他国领海、专属经济区的海域和国际公海海域，所对应的对象是他国海域专属所有权、本国专属用益物权。但是，普通用益物权型海域使用权人，无论是受制于本国或者他国的海域专属所有权或者专属用益物权，均属于低级的海域使用权，即属于普通用益物权型海域使用权。

有的人说可能会说，你是国家的用益物权人，我也是用益物权人，我们是平起平坐的，你不能管我，我不能管你。这种说法是错误观点。每个国家的政策物权高于技术物权，国家海域专属所有权高于普通所有权，国家海域专属用益物权高于普通用益物权，这一点我们一定要搞清楚。

第四，享用型海域使用权。

海域使用权，一种是有偿使用的，需按照国家规定缴纳海域使用金；另一种是无偿使用的，不需要按照国家规定缴纳海域使用金。其中，后面的一种属于享用型海域使用权。比如以下几种情形，单位或者个人不需要按照国家规定缴纳海域使用金：（1）军事用海；（2）公务船舶专用码头用海；（3）非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海；（4）教学、科研、防灾减灾、海难援救打捞等非经营性公益事业用海。以下几种情形，单位或者个人按国家规定，可以减缴或者免缴海域使用金：（1）公用设施用海；（2）国家重大建设项目用海；（3）养殖用海。

向海洋主管部门申请取得的海域使用权，分为以下几种情形：一是按照传统作业方式与条件取得的，诸如大陆或者岛屿沿海地区的传统渔民，包括单位和个人的渔民，其海域使用权可确认为传统型海域使用权，对于近海和近海滩涂的养殖、捕捞使用权应当有优先使用权。这种优先使用权，也可称之为划拨的海域使用权。但是，渔民从事海域养殖、捕捞业以外的经济活动，则应当另外申请，或者通过应标、拍卖取得的国家领海海域使用权。二是按照工商业作业方式与条件取得的，如从事旅游、港口、航运、探矿、采矿和海洋科研等海洋用途，或者通过海洋主管部门申请取得国家海域的使用权，或者应标、拍卖取得的国家领海海域使用权。但是，一般来说，是以招标、拍卖海域使用权来确定用益物权对象。

□〖海域使用管理法的有关规定〗

物权法关于海域所有权、海域使用权方面的规定相对太少，只能了解一些抽象的概念。海域使用管理法共有54条规定，内容也不是很全面，而且没有涉及到物权的结构，也没有将对外国人的违法活动作出相应的规定。作为普通法的物权法和作为特别法的海域使用管理法，都是需要进一步完善的法律。

以下是海域使用管理法的几条重要规定，应当认真记忆与理解。

1．海域使用权人不得越权滥用权利。

海域使用管理法第4条第2款规定，国家严格管理填海、围海等等改变海域自然属性的用海活动。第18条规定，填海50公顷以上项目，围海100公顷以上项目，不改变海域自然属性的用海700公顷以上项目，国家重大建设用海项目等，需要经过国务院审批。

2．海域使用权实行限期使用制度。

海域使用管理法第25条规定，海域使用权的最高期限是：养殖用海15年，拆船用海20年，旅游、娱乐用海25年，盐业、矿业30年，公益事业用海40年，港口、修造船厂等建设工程用海50年。

3．用益物权人无权处分国家海域。

海域使用管理法第3条规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。

4．违反海域使用权制度会被重罚。

海域使用管理法第42条～第51条，制订了“法律责任”，对于违法使用、违法审批海域使用权的责任人进行法制规范。现录两条比较重要的条款如下：

一是对于非法使用海域的，进行重罚。按照第42条规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。

二是对于超期使用海域的，进行重罚。按照第45条规定，违反本法第二十六条规定（按：使用期届满两个月前续期申请），海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处1万元以下的罚款；拒不办理的，以非法占用海域论处。

□〖修法建议〗

众所周知，海域使用权是一种特别的海洋资源利用权，在国际社会和经济社会中发挥着越来越大的作用。未来几个世纪，乃至几十个世纪，海洋资源的争夺将会更加白热化，所有关于海洋资源的法律均须不断完善。其中，物权法关于海域使用权的规定，更是需要大力充实完善。

本着实事求是的原则，现提出两点修法建议，以供参考：

一、建议物权法增加“海域使用权”一章或者一编

提此建议，实际上是老调重弹。物权法定谳之前，就有法学家提出这样的建议，但没有被采纳。

持肯定的一方认为，海域使用权应与建设用地使用权并列为用益物权，强化海域使用权的物权特点，增加海域使用权抵押以及设立海域使用权时优先考虑渔民利益等内容。

持否定的一方认为，物权法没有对海域使用权专章规定，主要是考虑到海域使用权是一个综合性的权利，包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿、旅游等多种活动。物权法有关用益物权的规定，是根据土地的不同用途产生的不同的法律关系，分别规定为土地承包经营权、建设用地使用权、和宅基地使用权，没有综合规定为土地使用权。因此，如果将海域使用权专章规定，会造成物权法用益物权编体系的不平衡。所以，强化海域使用权的物权特点，弥补现行海域使用管理法不足的问题，还是应当留待修改海域使用管理法时一并解决。

笔者赞成持肯定的一方，不赞成持反对的一方。第一，既然海域使用权是一个综合性权利，土地使用权也是一个综合性权利，两者之间是平行的权利，肯定有着平行的立法契合点。海域使用权增补进物权法，不会对土地使用权的法律造成不平衡，只会增加其份量。第二，海域使用权和土地使用权，均为广义上的“土地使用权”，广义的土地就包括海洋了。土地使用权共有五级不动产权利等级，海域使用权也有五级不动产权利等级，两者均可以拆分立法和合并立法。第三，海域使用管理法属于管制物权、政策物权，突出的是国家的物权，对于单位与个人的物权保护力度不大。另外，行政诉讼法与民事诉讼法有很大的差别，民告官输多赢少。为了更好地确认物权与物权关系，为了便于民间单位与个人维权，很有必要建立一套物权法的海域使用权规范化制度，形成两股合力来完善和巩固国家的海域使用权制度。第四，海域使用管理法再怎么修改，也只是在认识物权一个层面进行调整提高，不会在物权关系方面有多大作为。物权法的着重点在于物权关系的理顺，这是与特别法的根本不同之处。

总之，将海域使用权列为物权法的专章甚至专编，是很有必要的，其立法意义会大大超过土地承包经营权一章。

二、建议海域使用权管理法进行及时修改

海域使用权管理法，是2001年制定的，已经有十个年头。海域使用权的规范化，促进了合理利用海洋资源的经济发展。当然，这部法律仍然有一些不足的地方，需要加以补充、修改。

第一，要抓住重点，一点带面。

海底石油和油气勘探、开发，已经成为海洋资源开发利用的重中之重。该法仅提到“国家重大建设项目用海”，没有涉及到海底石油和油气勘探、开发，这是最大的遗憾。

中国东海海域油气资源正在开发利用。然而，被国际权威人士称之为“第二个波斯湾”的南海海域没有得到重视与开发。有的单位取得海域探矿、采矿权以后，一直按兵不动，政府对于这种失职行为也听之任之。然而，东南亚一些国家早已染指南海海域，开掘了大量油气田，实际上是他们联合起来一同抢夺中国的海洋资源，中国的海洋资源遭受了前所未有的巨大损失。

这就表明，海域使用权管理法存在很大的空白，立法的重点不突出。对于外国人的侵略行为和对于中国企业的失职行为，均缺乏强硬的制裁措施，需要加以改进。在此基础上，对于的方面进行修改。

第二，法律效力应当是兼顾对内和对外同时生效两个基本点。

海域使用权管理法，不仅仅是对内的法律，而且是对外的法律。整部法律只一致对内，而没有一致对外的条款，这是最大的空白点。

譬如，中国的渔政船只驱逐外国的渔船和没收外国财产的法律依据是什么？中国政府禁止外国人在中国领海和专属经济区从事非法捕捞和非法勘探、钻探、采矿等违法活动时的法律依据是什么？中国政府在什么情形下才可以与外国共同开发海域资源？其共同开发的批准权限是否要经过全国人民代表大会批准？

东海海域的油气资源少说也有数百万亿美元的价值，南海海域的油气资源少说也有数兆万亿美元的价值。如果政府作出了非理智的决策，随意性地与外国人“合作开发”，不仅仅是损害了当代13亿中国人民的根本利益，而且是损害了13亿中国人民数十代人的根本利益。因此，海域使用权管理法必须是两手都要硬，对于外国的侵略者、侵权者打击要硬，对于独裁行政行为造成国家财产重大损失的责任人打击要硬。

第三，海域使用权管理法应当与国家主权维护法相链接

国家主权维护法，包括宪法、反分裂国家法和其他一些特别法。海域使用权管理法也可以提升到这一步，要由单纯的海域使用权管理保护上升到反侵略、反内奸的高度上来。

基于海域使用权之上，可以增加海岛使用权的内容，国家应当有组织有步骤鼓励向海岛移民，全面地开发利用海岛资源，主要是大力开发利用资源荒岛资源。

基于国家海洋主权的非常敏感性，应当明确规定，海域、海岛资源不得作为外国人的抵押物，以免发生国家专属所有权和国家主权丧失的后遗症。

基于中国海军在世界上一直处于弱势地位被人欺侮的落后事实，中国应当建立海洋资源基金会组织，发行彩票，广泛筹集资金，主要用于海军基地的建设事业。

以上是修改提纲，修改海域使用权管理法时，应当广泛征求全国各界人士的意见，集思广益。

以上意见妥否，请广大网友积极讨论。

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解析物权法（123）

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