解析物权法（133）

解析物权法（133）

陈绪国

【原文】〖承包地征收补偿〗

第一百三十二条承包地被征收的，土地承包经营权人依照本法第四十二第二款的规定获得相应补偿。

【解析】〖承包地征收补偿〗

本条款，是关于承包地征收补偿的规定。此项规定，是农村土地承包法第16条、土地管理法第47条和本法相关条款及其他行政部门法的意思重现。所有特别法、普通法关于承包地征收补偿的规定，是依据根本性宪法规定的原则进行补充规定的。

◎〖承包地征收补偿政策〗

承包地征收补偿政策，是保障农村土地承包经营权人合法权益的一项重要的物权政策。政府征收农民的承包土地用于房地产开发和经济建设，终止了承包人的土地使用权和承包经营权，并且对于他们全家人的生产生活产生了长期的不利的影响。基于保护农民承包人合法权益的考量，征收人应当依法给予被征收人给予合理的补偿。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件，并给予合法合理的补偿。任何单位和个人不得贪污、挪用、拆借、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。

土地是赖以农民赖以生存和发展的最基本要素之一。马克思在《资本论》中说过：“土地（用经济的观点看，水也属于它）乃是最先以食物及现成生产手段供给人类，其存在并不依赖于人力的帮助，但它却是人类劳动的总对象。”土地为人类生存和生产提供了最根本的物质条件，人们在社会生活和从事生产活动时，首先必须“脚踏实地”，而且，土地也是财富的源泉，有一句格言说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。当然，这是一种概括的说法。对于农民而言，土地不是万能的，而没有土地是万万不能的。

关于承包地征收补偿的规定，不是单一的承包地征收补偿政策，而是一整套物权政策。从大政方针上到具体细节上，已经形成一套物权法律体系。

本文讨论宪法规定的土地征收补偿政策。

（一）五四宪法土地征收补偿政策

五四宪法，是对于1954年9月20日通过的新宪法的总称。之所以说她是新的，是因为在此之前有一部临时宪法，即1949年9月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》，简称《共同纲领》。

承包地征收补偿政策的原型，是公私土地征收、征用补偿政策。早在建国初期的第一部宪法“五四宪法”中作出了明确规定。

1954年9月20日颁布的新宪法第15条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件对城乡土地以及其他生产资料征收、征用或者收归国有。”此条文中未专门提及“补偿”，但实际上已经包含了这方面的意思。因为征收和征用土地不是“没收土地”，需要由政府出资“赎买”，然后将所征土地用于公共利益的需要。

因为五十年代顺利地实施了农业合作化、集体化，国家征地变得相当容易。尽管出台的政策文件比承包制以后少得多，发生征地和拆迁的争议则很少。

经济补偿形式，包括按亩数、肥沃和郊区、非郊区等条件给予不同地价的补偿，同时为被征地的村庄安排若干国家正式职工和临时工，给予他们农民提供有机肥料、电力和自来水供应等诸多方便条件，给予他们的子女以入托、入学、就医的诸多方便等等。这种“一揽子补偿方法”，一共持续了37年以上，一直到90年代初期才一告一段落。并且，不光是国家征地是这么补偿的，集体企业征地也基本上是这么补偿的。就是说，即使是在实行了家庭承包单干制和取消人民公社以后，“一揽子补偿方法”仍然在执行。

1975年宪法规定了对城乡土地实行征购、征用或者收归国有的的内容。1978年宪法的规定与1975年宪法规定的基本一致。中国由于政治派别的发酵，以上三部宪法已经是几乎找不到她们的影子了。分析其征地义务，“征购”比“补偿”的力度更大。“补偿”是象征性收购，“征购”是商品性质的收购。

“收归国有”是以上三部宪法的共同条文，其意义包涵了土地所有权的逐步国有化，以便于适应未来中国工业化、城市化的发展趋势。该条文无疑是高瞻远瞩的，无可厚非的。

（二）八二宪法土地征收补偿政策

八二宪法，是对于1982年12月4日通过的新宪法的总称。之所以说她是新的，是因为其对于七八宪法进行了大幅度修改。

八二宪法出台时，并没有“补偿”方面的内容，直到2004年3月14日第4次修改八二宪法时才加入的内容。

八二宪法初始原文是第10条第3款的短句“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定实行征用。” 没有提“征收”、“补偿”，也没有提“收归国有”。八二宪法修正案第二十条修正为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”加入了“征收”和“补偿”的两项内容，但仍然未提“收归国有”。。

八二宪法出台以后，对于以后经济立法和部门立法产生了很大的影响，包括对于土地征收补偿政策产生了很大的影响。由于一些重要条款捉摸不定，从法理上到实践上仍然尚存一些法律的瓶颈。拣最主要的两点讲一下。

第一，关于土地所有权二元化的问题

明确规定土地所有权二元化—“城市的土地归国家所有，农村土地归集体所有”的规定，是从八二宪法开始的。在此之前的五四宪法，仅提出“国家依照法律保护农民的土地所有权”，是笼统的规定。但是，八二宪法却弄巧成拙了，这么一划分，中国960万平方公里的土地，估计95%以上是无偿地划分给农村集体了。不仅仅于此，从此以后，从法理上到实践上，均产生了一系列难以调和的矛盾。

这么说来，大陆的土地国有化水平，远远低于台湾这个“土地私有制”的地区，台湾的国有土地份额占20%以上。如果比香港、澳门就更不如了，这些“资本主义”的地区，土地全部是国有的，只有土地使用权存在私有的。

问题还不止这些。譬如说，八二宪法出台时，所谓的土地所有权仅指土地占有权一项权能。后来，民法通则等法律就扩大到占有、使用、收益和处分四项权能，这个绝对差是不是相差太远了吗？又比如，人民公社撤销以后，绝大多数农村体制是家庭单干制，这跟人民公社的集体所有制是不是相差太远了吗？又比如，几十部法律法规，众口一辞地说“集体的土地所有权”，可是，集体根本没有自由买卖土地的权利，所有的征地、拆迁事情均由地方政府说了算；如何补偿和补偿多少，一切均由政府说了算。类似问题，还有很多很多。

第二，关于公共利益问题

同样是公共利益，八二宪法出台前后是不相同的。以国有企事业单位为例。在此之前，国有企事业单位的利润全部上交给国家，此时，这些单位的用地，可以算作公共利益的需要。在此之后就复杂起来了。因为那个所谓的生产经营责任制，搞了所谓的两权分离，国有企事业单位赚了钱交了税就不用上交利润了，这些单位的用地，有些难以算作公共利益的需要，也有些难以不算作公共利益的需要。类似“公共利益”的问题很多。

由于笔者在前面的《解析物权法（43）》详细论述过“公共利益”的范围，故不赘述。

当然，宪法不是专门法，什么事情都往宪法上推是不公正的说法。那么，从五四宪法到七五宪法、七八宪法提出了“收归国有”的中心词，八二宪法为什么不提呢？

“公共利益”的范围至今没有给予界定。那么，如果涉及到征地补偿的技术问题，征收与征用的补偿应当是不同的，应当是前者的得偿高于后者的得偿，这一点是毫无疑问的。

征收与征用的区别，法学界认为有以下几点：

（1）二者的后果不同。征收的后果是土地所有权的改变，征用则是土地使用权的的改变。

（2）二者的适用条件不同。征用一般适用于临时性的紧急状态，也适用于临时性的公共用途。征收可不受以上条件限制，即使不存在紧急状态，为了共同利益的需要，也可以实施土地征收。

（3）二者的适用法律不同。征收主要适用于土地法和城市规划法。征用适用的是紧急状态的法律。

（4）二者的适用补偿不同。土地征用，如果标的物没有毁损、灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况下，于所有权已经转移，所以不存在返还的问题，但补偿费相对更高一些。

（5）适用的程序不同。征收要发生所有权的转移，是对于所有权的严重限制，所以征收比征用更为严格。

（三）专家学者对于土地所有权二元化的质疑

大陆的绝大多数专家学者，是吃皇粮国税的，端人家的碗，服人家的管。对于一些法律批评不得，对于宪法更是不敢评头品足。八二宪法所倡导的“土地所有权二元化”，是全世界有史以来最为奇怪的法律条文之一。近三十年来，很少有人公开质疑其法理基础的合理性，甚至于有人说其是最合理的。咄咄怪事！

物权法出台以后，物权法理进一步明朗化了。有法学家撰文质疑：农村集体是谁？什么叫做农村集体？农村土地所有权的主体是谁？农村土地所有权的客体是谁？

这位法学家撰文说：物权立法前，从来没有人、也没有必要对农村集体土地所有权的存在方式产生任何疑问，因为这是宪法明文规定了的，是天经地义的。物权立法时，问题就出现了：立法者找不到集体土地的所有权人。土地所有权存在，但是所有人却没了。这是因为，我国农村的生产方式发生根本变化，从过去的集体生产到现在的包产到户的承包制，从集体生产改变为个体生产。这样一来，农村便不再存在真正意义上的集体经济组织，也就是组织对农地利用进行生产经营活动的人民公社等形式的集体经济组织不复存在了。于是，土地的所有人出现虚位。物权立法应当解决这个问题，但经过多次讨论之后，立法者发现根本没有任何解决方法。

以上这位法学家仁兄讲得在理。可谓与本人的观点不谋而合。如果说农村的单干制也算作是集体，那么，全世界的农村岂非全部是集体？再说，西方资本主义国家的农村合作化水平，远远高于中国的农村合作化水平呢！我们不谈单干制和撤销人民公社的政治成本、经济成本，就谈物权法理，这该可以吧？

当然，这位法学家仁兄可能不知晓，并不是“物权立法前，从来没有人、也没有必要对农村集体土地所有权的存在方式产生任何疑问”，也不是“根本没有任何解决方法”。

说起来，这是一件十分伤心伤肺的一段往事，笔者从来没有向他人公开过这段事情的秘密：

1．2005年8月9日传真送广东省人大XX委：中华人民共和国的每一寸土地的所有权属于全民所有—我国土地所有权二元化分歧亟待解决。约7100字。

2．2005年10月7日快递邮寄全国人大XX委：（1）物权法草案讨论特稿之二：中华人民共和国的每一寸土地的所有权属于全民所有—我国土地所有权二元化分歧亟待解决。给7100字。（2）物权法草案讨论特稿之四：地产与房产基本物权（设计条款26条），约6500字。

2．2006年5月8日快递邮寄全国人大X委：物权法草案讨论特稿之七：修改物权法当从修改宪法起始。约42000字。

3．2006年7月7日快递邮寄全国人大XX委：物权法草案讨论特稿之九：“地产与房产基本物权”嵌入物权法的设计原理。约24000字。

4．2006年8月2日快递邮寄全国人大XX委：物权法草案讨论特稿之七：修改物权法当从修改宪法起始（2）。约49500字。

5．2006年11月10日快递邮寄全国人大XX：（1）物权法草案讨论特稿之七：修改物权法当从修改宪法起始（3）。约136000字。（2）关于宪法、物权法等十几部法律一并修改的几点建议。约7000字。

6．2006年12月21日快递邮寄全国人大XX、国土资源部：物权法草案讨论特稿之七：论土地所有权国有化新原理在修改宪法物权法等十六部法律中的技术设计与基本对策。均为约214000字。

7．2006年12月25日呈送省人大XX：物权法草案讨论特稿之七：论土地所有权国有化新原理在修改宪法物权法等十六部法律中的技术设计与基本对策。约214000字。

8．2007年01月22日呈送省政协陈绍基：物权法草案讨论特稿之七：论土地所有权国有化新原理在修改宪法物权法等十六部法律中的技术设计与基本对策。约247000字。

9．2007年01月31日呈送省委XX：物权法草案讨论特稿之七：论土地所有权国有化新原理在修改宪法物权法等十六部法律中的技术设计与基本对策。约256000字。

10．2007年01月31日快递邮寄北京XX中央：物权法草案讨论特稿之七：论土地所有权国有化新原理在修改宪法物权法等十六部法律中的技术设计与基本对策。约256000字。

笔者在业余时间焚膏继晷，甚至于辞职专攻物权法和土地所有权二元化，向十几个要害机关谏言，直至如今，全部是石沉大海。那么，这位法学家仁兄大概不知道这件事吧？

按照笔者的思路，其实很简单：暂缓出台物权法，等到将宪法等所有法律法规的土地所有权二元化先后修正以后再出台即成就了。不是“根本没有任何解决方法”，也不是“物权立法前，从来没有人、也没有必要对农村集体土地所有权的存在方式产生任何疑问”，而是疑问太多太多了，而是太有必要了。以上长题目的建议稿，后来改为《论土地所有权国有化新原理和物权法律实务》，后来发表在自己的博客和价值中国个人网页上，字数增加到约44万字。

笔者为什么一而再再而三地提出修正土地所有权二元化的条文呢？道理很简单，因为中国今后无论是坚持社会主义道路还是走资本主义道路，走土地所有权国有化的道路是唯一正确的道路，根本没有中间道路可走的！

那末，谈到征地、拆迁和补偿问题，又一次绕不开“土地所有权”这个圈圈。如果再讲到性质问题，是十分严重的问题，干脆不讲罢了。

二、普通法规定的承包地征收补偿政策

1．土地管理法规定的承包地征收补偿政策

土地管理法于1986年通过、1988年第一次修正、1998年修订，2004年进行第二次修正。其中，关于承包地征收补偿政策具有权威性和可操作性，主要体现在征地补偿标准方面的规定。

土地管理法第47条规定了土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费四大内容。

（1）征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。

（2）征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数理计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。

（3）如果以上征收耕地的补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补偿费。但两项补偿费总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。

（4）地上附着物和青苗补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

以上规定均相当细致，但牧草地、林地和鱼塘等征地补偿费标准没有规定下来，有待于进一步完善。

2．物权法规定的土地补偿政策

物权法规定的土地补偿政策，是包括对于集体的土地所有权人和土地用益物权人被征收土地一同并入补偿范围。

物权法第42条第2款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。这是对于“集体的土地所有权人”项目下的土地补偿政策，概括了补偿费、补助费的四大内容，以及社会保障等相关的权利。

物权法本条款规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二第二款的规定获得相应补偿。这是对于“土地用益物权人”项目下的土地补偿政策。所谓物权法规定的土地补偿政策，落脚点就在这里。

中国物权法与西方物权法的最大区别在于：

第一，土地物权确认不同。

中国物权法的农村土地物权违背了“一物一权主义”原则，将一种物权搅混成二种物权，其实，该项物权实质上为土地用益物权。中国物权法的“集体的土地所有权人”与“集体的土地用益物权人”是同步的物权等级。从法理上分析，“集体的土地所有权”是虚拟的，然而，“集体的土员的土地用益物权”均为“集体成员的土地用益物权”。公有制单位。民法（私法）意义上的“土地所有权”，包括合作化农庄和合作化农场和个人的“私有财产权利”。在这里，公有与私有区分开了，土地所有权与土地用益物权区分开了。不过，对于农用土地的“专地专用原则”，中国与西方法制化国家的政策口径是基本一致的。

西方国家的合作化农庄和合作化农场算作私有制单位，不算公有制单位，唯有国家的农场才是地用益物权”却是真实的。说它“是同步的物权等级”，一是指，“集体的土地所有权”与“集体的土地用益物权”均为“集体的土地用益物权”；二是指“集体成员的土地所有权”与“集体成

第二，转让土地与补偿机制不同。

中国的农村土地物权权属的两面性，决定了土地物权政策的两面性。几乎农村所有的征收、征用土地事件，均由地方政府主导，“集体的土地所有权人”是不能作主的，广大“用益物权人”村民个人更是不能作主的。一亩耕地出售价格几十万元甚至几百万元，村民所得往往不到一个零头。地方政府和开发商才是最大的赢家。

西方国家私有的土地所有权人，其所有权也受到“公法”的诸多限制。不过，一切买卖土地的事件，土地所有权人占有主要地位，可以直接与房地产开发商讨价还价，可以将大部分土地收益据为己有。政府所作的事情，用征收不等额和高额地产税和暴利税来调节，用不动产购置税、遗产税来调节。私有的土地所有权人是地主、富农和其他的一些自耕农，不包括佃农即收益租赁型用益物权人。

中国与西方国家的征地补偿政策各有千秋。因为中国的农村土地承包制为均田制，趋向于平均主义的征地补偿政策，不存在土地所有权人与土地用益物权人征地补偿上的差异，可以从源头上部分地抑制分配制度方面的两极分化。但广大农民的补偿所得仍然非常偏低，难以避免失地几年以后的贫困问题。西方国家人为地将农民阶级分为所有权人和用益物权人两大阶层，自耕农的权益远远大于非自耕农的权益。当土地买卖进行以后，自耕农可获得暴利，非自耕农所得无几，形成巨大的的反差。

近年来，中国农村土地征收补偿政策，作出了一些有益的尝试，积累了一些经验，增加了补偿项目，已经注意到将农民的眼前利益与长远利益挂钩，开始建立长效的社会保障机制。

农民阶级一直是弱势群体，他们的诉求是公平正义的诉求，广大公民也迫切盼望政府让利于民，让农村土地征收补偿政策更加阳光一些，让广大土地承包用益物权人得到的实惠更多更好一些。

三、部门法规定的承包地征收补偿政策

宪法、土地管理法、物权法等法律关于承包地征收补偿政策，一般为比较抽象的规定。某些部门法的专门规定，相对地具体一些。以1991年为界，有关中央部、委、办、局现存有效的专门法有10余部。其中，以劳动和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号）和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）较为全面，可操作性较强。

以下抽一些比较敏感的内容介绍：

1．关于被征地农民社会保障资金专款专用的政策

劳社部发[2007]14号第五项规定，被征地农民社会保障资金专款专用，独立核算，任何部门、单位和个人都不得挤占、截留、挪用、转借或擅自将资金用于任何形式的直接投资。

被征地农民社会保障资金未能足额到位、及时发放的，要追究有关人员的责任。国家工作人员在被征地农民社会保障资金管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，要依照有关规定追究行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

有法学家讲到：他们在2004年的时候做过一个调查，征地虽然给农民的补偿费不是很高，但是真正到了农民手里是多少呢？最高的只有30%，最低只有5%，平均值只有17%。……其余的钱都到哪里去了呢？所以，《物权法》起草的时候，他写上现在第42条的内容。这件事情本来很正常，物权消灭当然是物权法的内容嘛，有的人说这是《行政法》的内容，要去掉她。由此可见，物权法第42条的内容确实是来之不易。

笔者查阅国务院白皮书《2003～2004中国经济形势与展望》，里面特别提到：现在农民上访中有60%与土地有关，其中30%跟征地有关。征地问题已经成为农村很尖锐的矛盾。1987～2001年全国征用耕地2400万亩，因为征地有3400万农民失去土地或部分失去土地。现在一些地方政府的口号是“吃饭靠财政，发展靠土地”。现在国家每征1亩地，铁路、公路给农民的补偿是5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2万～3万元，发达地区是3万～5万元，而且这些钱不是直接补偿给农民本人，征地款到村里后如何分配又是一个很尖锐的问题……

目前，国家政策规定的耕地征地补偿标准，有了小幅度的提高。不过，法学家所调研的和国务院所披露的问题，依然困扰官方、学者和民间。至于“专款专用”，应当深入调研，并作出专门的司法解释，才会更好操作一些。

2．关于征地补偿费的分配政策

国土资发[2004]238号第一项第（四）小项规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配方法由省级人民政府制定。

土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。

以上条文仍然抽象了些，具体执行起来还有些难度。土地补偿费到底怎么提留与分配？这个问题一直是个焦点、难点问题。有的人会说“该留的留，该分的分”、“留要留足，分要分清”，似乎无懈可击。实际情形是，多留少分、截留少分、久留不分的现象非常普遍。

譬如，按照现行政策规定，耕地被征收以后，被征地的承包户每亩耕地的补偿费应不低于3.5万元，但分到手的只不过是万把元，有的甚至于只有几千元。又如，国家政策规定，耕地被征收以后，农村60岁以上老农民就应当享受养老金保障，这一条许多地方也未执行，原因是土地补偿费被农村干部截留、挪用在其他地方，无钱为老农民缴纳社会保障金了。

以上条文“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的”，才可以“全部用于被征地农民生产生活安置”，表面上看起来是好主意，实际上条件仍然是相当苛刻的，不利于保护弱势者的权益的开放格局。

笔者从广州市郊区、城乡结合部一些村庄观察到，许多这类农村尽管被征地经历了一二十年，仍然每村故意保留了几块菜地，当然不是“土地被全部征收”的那种。

再说，“农村集体经济组织撤销建制”也不好说。许多地方在耕地被征收以前是单干制，一盘散沙，村和组都谈不上“农村集体经济组织”。耕地被征收以后，手里有了钱，反而成立了“农村集体经济组织”。这种农村集体经济组织，一经成立，就相当稳固。有的地方，甚至于全村均转为城市户口了，这种农村集体经济组织却一直保留了起来。这样下去，似乎永远也达不到“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的”的条件，更难以兑现“全部用于被征地农民生产生活安置”了。

3．关于被征地农民安置途径

关于被征地农民安置途径，国土资发[2004]238号第二项提出了四点建议：（1）农业生产安置；（2）重新择业安置；（3）入股分红安置；（4）异地移民安置。

以上四种安置方法，以第（3）种最为普遍。这种途径的好处，是权利主体的产权比较明朗，可以将当前利益与未来利益挂钩，而且有合约、规程作保证。但是，农村集体经济组织的入股和分红有很多不规范的地方，农村干部多占股、占好股的侵权事件常有发生。

国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》（国土资发[2001358号）第三项提到“专款专用”的原则和妥善安置的问题：

各地对征地补偿安置费用使用和管理应进行严格监督，做到专款专用，严禁侵占、截留或挪作他用。

征地补偿安置费用在依照有关支付给农村集体经济组织后，市、县国土资源管理部门有权要求该集体经济组织在一定期限内提供征地补偿安置费用分配和支付清单，并配合政府有关部门和乡（镇）政府及时监督检查各项费用执行情况。

由村（组）农村集体经济组织支配的征地补偿安置补助费，在农民自愿的基础上，可逐步建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。

4．关于进一步加强征地全程控制的规定

2006年国务院为保障被征地农民的合法权益，连发了好几个文件。其中，一个是关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知，提出的一个观点是：采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。……有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。

2006年国务院的另一个通知中提出，征地补偿安置费必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

社会保障费用不落实的不得批准征地。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足。

四、被征地农民有很多的期待

中国关于承包地征收补偿政策，将由不成熟向成熟方面过渡。作为一项系统工程，有一些焦点难点已经开始攻克了，还有一些没有涉及到。

被征地农民很被动，生活很苦，心里更苦。大量的违法征地事件不是农村组织推动的，而是地方政府主导的，问题变得更不像样。

某些特别法、专门法要重点关注地方政府带头违法乱纪的恶劣行为，加强对于他们的惩戒力度。

物权法是“民告官”的一个最好的平台，一些条款过于抽象，不利于被征地农民全面地掌握和使用这种法律工具。

相信广大被征地农民对于承包地征收补偿政策的完善，寄予了很多的期待。他们未来的命运，与所有这些法律法规的完善有着根本的利害关系。

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