“中小银行公司治理指导意见”解读

　　（一）“三会一层”的制衡和效率

　　中国银监会《关于进一步完善中小商业银行公司治理的指导意见》第一条规定了“三会一层”的职责边界，着眼点是四者之间的关系，核心点是既要制衡又要高效。共分三个层次，即一个目标，两个着力点。

　　一个目标是指界定职责边界的目标。商行应清晰界定股东大会、董事会、监事会及高级管理层的职责边界，做到各负其责、各尽其职、相互配合，不越位、不缺位。应注意是“清晰界定”而非“准确界定、具体界定、书面界定”，不是形式的清晰而是实质的清晰，不是过程的清晰而是结果的清晰。还应注意三会一层的“层”指“高级管理层”而非“经营层”，应包括董事长、监事长等所有高管，并非仅指行长、副行长。这里的关键词是“各”、“相互”、“负责、尽职、配合”。“不越位”就是不要做别人的事，“不缺位”就是要做好自己的事，换言之，就是要到位，但不要越位，要守界，但不要缺位。

　　两个着力点第一是“事流”建设，就是对如何做事情的规范。“商行应明确三会一层的职责范围，建立和完善三会一层的议事规则和决策程序”，“确保决策机构、执行机构和监督机构三者的有效制衡和配合，提高决策效率”。应注意“决策、执行、监督”三权分立仍是分指董事会、高管层和监事会，事实上董事会也有很大的监督职能。还应注意着眼点是“决策效率”，方法是“制衡”加“配合”，既要民主更要科学，更加强调科学，尤其是决策的结果要科学。应关注“两个原则、五大关系”，两个原则即“以有效制衡和确保效率为原则”。“五大关系”即“重点明确五个方面的责权划分”，分别是：股东大会与董事会；董事会与高管层；董事长与行长；监事会与独立董事；董事会各专门委员会之间。核心之核心是董事长与行长的关系。在这五个方面都有许多细节功夫要做。

　   第二个着力点是“信息流”建设，即对“事流”的一种配套。“商行应完善公司治理信息报告制度”，应注意是“公司治理”而非仅指“董事会”。“明确高管层或有关部门向董事会、监事会及其专门委员会报告信息的种类、内容、时间、方式等”，应注意报告主体包括了“有关部门”，报告客体包括了“董事会、监事会、董事会专门委员会、监事会专门委员会”，报告制度要求至少有四个因素。这是一个清晰的报告路径，需做具体化规定。“确保董事、监事及其专门委员会能够及时、准确地获取各类信息”，这是指要打破内部人控制下的人为的信息封锁，同时在实务中也要注意非人为的信息沙漠化问题。信息流产生于“事流”，同时又有反作用，没有“信息流”的及时、准确，也就没有“事流”的效率、效能。可见此条规定实是抓住了具体工作中的要害所在。

　　（二）董事会的构建和运行

　　指导意见第二条讲“董事会的构建和和运行”。分为三个层次进行阐释：

　　第一个层次是总体要求，包括规模、结构、运行基础和运行目标。

　　规模、结构的决定是三个要素：资产规模、业务复杂程度、股东结构。即“商业银行应根据银行资产规模、业务复杂程度和股东结构等情况，合理确定董事会及其专门委员会的人数、结构”。

　　运行基础是要有必要的履职资源，对此项应持续细化和具体化，非一蹴而就的事。

　　运行目标着眼于决策，要点是两个：科学性、有效性。即“并为其配备必要的履职资源，提高董事会决策的科学性和有效性”。这里的关键词是“决策”二字。

　　第二个层次是对董事会运行的简要概述。包括重点关注和审定、监督、督促、动态了解和把控等层次。隐含着董事会的职责边界问题，应细细品味。

　　董事会应重点关注和审定银行发展战略、风险管理战略、资本管理战略和中长期发展规划，并监督上述战略和规划的落实；同时督促高管层及时制定重大风险管理制度和风险管控流程，动态了解和把控银行的总体风险及主要风险。这里的“风险”二字需反复推敲，风险战略、风险制度、风险流程三者如何区分，总体风险、主要风险如何界定，都是一个逐步清晰化的过程。

　　第三个层次是对董事会内部运行的规定。要点是“职责分工”和“协同性”。“董事会应明确各专门委员会的职责分工，专门委员会应建立高效的工作机制，增强董事会内部的协同性”。

　（三）董事的准入和履职

　    指导意见第三条讲“董事的准入和履职”问题。关于“董事的准入”，主要是两层意思：

　   一是“进”。“商业银行应严格董事的选聘条件，加强对董事的培训，提高董事的专业素质和决策能力”。这就要求制定董事选聘标准，制定董事培训制度，着眼点是专业素质、决策能力。

　　二是“出”。“对于不能按规定履职的董事，董事会应向其问责，必要时要求其辞去董事职务并上报监管部门”。这就要制定具体化的董事问责制度。

　　关于董事的履职，主要是从参加会议的次数、在银行工作的时间、建立履职档案等方面规定。

　　董事应认真履行职责，每年至少亲自出席三分之二的董事会会议。如不能出席会议，应审慎选择受托人。董事连续两次未能亲自出席会议，也不能委托其他董事出席董事会会议的，视为不能履职，并对董事会决议承担相应的法律责任。这当中有一个漏洞：亲自出席不够三分之二，也连续两次不能亲自出席，但是均有委托参加，这算不算“不能履职”？“商业银行应规定董事在银行的最低工作时间”，这里需要明确何谓在银行的工作时间，除参加董事会会议，还有哪些工作。

　　建立董事履职档案，这显然是董办一个重要工作项目，要求是“完整纪录董事参加董事会会议的次数、独立发表的意见、建议及其被采纳情况等”，目的是“作为对董事定期评价的依据”。

　　归结上述要求，应完善以下制度：董事选聘标准，董事培训制度、董事问责制度、董事履职档案制度。在履职档案问题上要注意第六条尽职档案、诚信档案的衔接。

　　（四）独立董事的标准和程序

　　    指导意见第4条讲独立董事问题。首先是总要求:商行应完善独立董事制度，适当增加独立董事在董事会中的比例，优化独立董事的专业结构。关键词是“完善制度”、“增加比例”、“优化结构”。

　　    关于“完善制度”，重点提出“规范独立董事提名机制”和“细化独立董事的选择标准和程序”。关键词是“标准”、“程序”。这就要求有具体的书面规定，同时涉及独董的工作也要日常化。

　　    “标准”的核心是选谁当独董。规定三点：一是从审查重点隐示独董特征要求。包括独立性、学识、经验、能力、年龄等方面。二是已提名董事的股东不得再提名独董。这表明中小股东是可以提名独董的。三是动态性监测。独董如在商行之外的其他金融机构任职，应事先告知商行，并承诺其拟任职务与在商行的任职不存在利益冲突。应注意搞明白是“商行之外”还是“本行之外”。

　　   “程序”的核心是谁来选独董。规定三点：一是“独董应由董事会提名委员会提名”。二是“提高小股东在独董选聘过程中的发言权”。三是“被提名的独董应由董事会提名委员会进行资质审查”。除此之外，向监管部门报批也是必需的。

　　（五）监事会和监事的履职

　　    指导意见第五条讲监事会和监事。

　　    关于监事会,主要强调四条：

　　    一是定位。关键词是“监督评价”。商业银行应进一步强化监事会的监督评价职能。

　　    二是履职流程。监事会应制定工作制度和年度工作计划，每年至少组织一次专项检查活动，并就所发现问题责成高管层提出整改意见并贯彻落实。

　　    三是履职资源。商业银行应为监事会配备必要的履职资源，保证监事会正常行使监督权。监事会可以聘请会计师事务所等中介机构协助开展对重大问题的审核。

　　    四是问责。监事会未有效履行监督职能，未能发现、制止或披露董事、高管层成员的违法违规行为，导致商业银行出现重大风险或损失，监管部门应向监事会问责。应注意问责主体是监管部门，可谓一步到位。

　　    关于监事，强调两条：

　　    一是如何履职。监事应积极参加监事会组织的监督检查活动，独立调查、取证，不受内外部因素干扰，实事求是地提出问题和监督意见。监事会每年至少亲自出席三分之二的监事会会议。如不能出席会议应审慎选择售托人。监事连续两次未能亲自出席会议，也不委托其他监事出席监事会会议的，视为不能履职。

　　    二是如何问责。“对于不能按照规定履职的监事，监事会应向其问责，必要时要求其辞去监事职务并上报监管部门”。

　　（六）董事、 监事、高管的履职评价

　　    指导意见第六条从商行角度规定了对董事、监事、高官的履职评价，第十二条从监管角度规定了对董事、监事的监管措施。突出特点是评价、监管到人。

　　    从总体而言，商行要做到四点：（1）商行应建立董事、监事和高管层成员的履职评价体系，明确董事、监事和高管层成员的尽职标准。（2）商行应建立董事、监事和高管层成员尽职档案和诚信档案，加强对上述人员履职情况的过程评价。（3）各履职评价主体应建立问责机制，明确问责范围、程序和办法。（4）商行应定期向监管部门提出对董事、监事和高管层成员的履职评价报告。

　　    商行内部的履职评价主体：

　　   （1）监事的评价主体是监事会。

　　   （2）高管的评价主体是董事会。董事会应定期对高管层成员进行履职评价，并将评价结果与高管层成员的薪酬挂钩。

　　   （3）董事的评价主体是董事会和监事会。监事会应在董事会对董事评价的基础上，定期对董事做出履职评价，并向股东大会报告。由此点可知，监事会是对董事评价而非对董事会评价，是对董事评价的最后一道防线，是对董事会的一种制约。

　　    监管部门的责任是：严格董事任职资格审查，细化商业银行董事任职资格要求，对董事和监事履职进行考核评价和后评估。这里的要点是：高管不在监管部门评价范围；监事不在资格准入范围；对董事的监管最为严格。这一定位与现实情况有一定差异，日常运行中事实上高管是最重要的，法理与事实有矛盾。

　　    监管部门对不尽职、失职的董事、监事，视情况采取四项措施：（1）责令其对不尽职或失职情况作出说明；（2）约见该董事（监事）本人或董事会（监事会）全体成员谈话；（3）以监管意见书等形式责令其改正；（4）要求银行更换董事（监事）。

　　（七）商行的激励与薪酬

　　    指导意见第七条与第八条讲激励与薪酬。薪酬问题是激励机制的核心问题，备受社会关注和争议，也成为监管部门规范激励的着力点。

　　    激励机制的总体要求是“四联系、一兼顾”，即：“商行应建立与银行发展战略、风险管理、整体效益及岗位职责相联系的科学激励机制”，“商行的激励机制应兼顾银行的长短期利益”。

　　    薪酬激励要做到“四匹配”，即“薪酬激励政策要与宏观经济形势、银行经营状况、风险状况及进步度等相匹配”。

　　    薪酬的审定和约束：（1）董事的薪酬方案由董事会提出并报请股东大会审定。（2）监事的薪酬方案由监事会提出并报请股东大会审定。（3）高管层的的薪酬方案由董事会下设的薪酬委员会制定，并由董事会三分之二以上成员通过。（4）约束。完善薪酬信息披露制度，商行应在年报中披露银行薪酬制度，并逐一披露当年董事、监事和高管人员的全部薪酬所得。

　　    关于高管薪酬的严格约束，主要是两个方面：

　　    一是建立风险准备金。商行应建立高管层成员薪酬风险准备金，要求高管层成员承担其任职期间的风险和损失。

　　    二是有条件限薪。商行出现四种情形之一应严格限制高官人员的薪酬水平：资本充足率等主要监管指标没有达到监管要求；资产质量出现大幅下降；风险状况或盈利状况明显恶化；监管部门规定的其他情况。

　　（八）股东的资质和权责

　　    指导意见第八条和第九条讲股东资质和权责问题.可细分为三个层面的要点：

　　    1 关于股东的资质。强调三点：（1）商行股东应符合相关法规的资质要求,全面履行股东责任和义务。（2）在董事会任期内，已派出董事的股东如转让其持有的全部股份，商行应要求该股东派出的董事辞去董事职务。（3）监管部门应加强股东资质管理，对于严重违反诚信义务、导致商行出现不审慎经营行为的股东，应依照有关规定限制其股东权利或责令其转让股份。

　　    需注意问题：股东资质是与其履责相联系的；监管部门对股东资质要动态监管并直接采取措施；股东诚信义务尤其是关联关系应密切关注；对必须转股的情形和必须辞董事的情形应作具体规定。

　　    2 关于股东的责任（义务）。规定了“两大义务”，

　　    一是承担诚信义务。要求两点：应确保股东的资格申请资料真实有效；应完整、及时、准确地向董事会披露其关联关系，并承诺当关联关系发生变化时及时向董事会报告。应关注：（1）董事会成立后应迅速统计关联关系情况；（2）董事会应按季或半年、年度统计关联关系的变化情况；（3）董事会应就股东诚信义务问题与监管部门沟通，防止因误解而被限权和责令转股。

　　    二是承担支持银行持续发展的义务。主要是资本相关的要求：当资本充足率不足时，应暂缓或减少分红，并通过增加核心资本等方式支持银行补充资本。应关注：增加核心资本等方式具体何指，是分红转资本，还是再追加投入资本。

　　    3 关于股东的权限。针对控股股东（主要股东）提出两个“不得”：不得越过董事会和高管层直接干预银行经营管理；不得损害银行利益和其他股东合法权益。应关注：对大股东要控权，对小股东要维权，以求和谐。控股不等于控权。

　　（九）战略投资者的要求

　　    指导意见第九条最后一款规定了商行战投的具体要求。分为两层，第一层讲静态的标准，第二层讲动态的保障。

　　    所谓标准，包括总纲、原则和目的。总纲是“审慎选择合格战略投资者”，这里的关键词是“审慎”、“合格”；原则是四句话：“长期持股、优化治理，业务合作、竞争回避”，这里的核心点是表象“合格”（长期持股和竞争回避）和结果“合格”（优化治理和业务合作）；目的是“发挥战投在改善银行公司治理、产品开发、风险管理、金融创新等方面的作用，这里关键词是四个有利于：有利于公司治理，有利于产品开发，有利于风险管理，有利于金融创新。

　　    所谓保障，是指战投工作要流程化、制度化，要作为董事会一项日常性工作。规定：应每年对战略投资者与银行合作情况进行评估，并拟定下一年度合作计划。这里的关键词是“合作”。可见战投的核心点在“合作”上，通过“合作”达到四个“有利于”。具体操作部门是战略委员会或类似职能机构。

　　（十）监管部门对三会一层的直接监管规定

　　    指导意见第11条专门讲监管部门对董事会尽职的监管。第5条讲到“监管部门应向监事会问责”。没有讲到对高管层整体的直接监管要求。第6条讲到要定期向监管部门提交对董事、监事和高管层成员的履职评价报告，责任主体显然是股东大会的办事机构即董事会办公室。第10条讲对股东的直接监督。第12条讲对董事、监事的直接监管。除要求提交履职评价报告外，也没有讲到对高官层成员的直接监管要求。

　　由此可见，监管部门对三会一层直接监管的重点是董事会。或者说，监管部门主要以董事会为抓手对商行进行监管。第11条强调：“监管部门应加强对商行董事会履职情况的监管”。两种情形应采取监管措施：一是商行董事会未能尽职工作，逾期未改正的；二是其行为严重危及商行稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的。可采取的主要措施包括：（1）责令调整董事、高级管理人员；（2）限制分配红利；（3）法律规定的其他纠正措施。

　　（写于2009年5月1日至7日）