近年来，伴随着“服务型政府”理念逐渐深入人心，政府更加重视社会服务对改善和提高广大人民群众，尤其特殊群体的福祉所起的作用。于是，由政府通过财政或其他政府基金购买社会组织乃至市场企业的服务，然后提供给特殊群体和普通居民的社会福利新模式应运而生并快速发展起来。

　　以北京市为例，2011年政府购买社会服务的资金投入达到了1.12亿元，其中涉及到300个民生项目。此前，这种服务模式在广东和上海等地也已经有所发展。在中国福利制度的从补缺型向适度普惠型发展的过程中，政府不再延续过去通过办事业单位直接向特殊群体提供服务的传统模式，而采取向社会组织乃至市场组织购买惠及特殊群体和一般居民的社会服务的新模式，这在当代中国的社会福利发展史上是一个革命性的突破。

　　从“补缺型”走向“适度普惠”  国际上通用的社会福利的概念指的是国家依法为公民提供的旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金、物品、机会和服务，主要包括社会津贴和社会福利服务两种主要的供给形式。

　　建国以来，中国的社会福利制度实施的是“补缺型”的制度模式。所谓“补缺型”是指社会福利制度把目标和对象限定在对鳏寡孤独残疾等社会特殊群体，并通过举办政府的和集体的福利事业单位来向他们提供满足其基本生活需求的生活服务，有时也提供现金和实物。

　　改革开放三十多年来，随着经济的高速增长和人民群众生活水平的普遍提高，导致了中国社会结构和社会需求的深刻变化：老龄化的迅猛发展使60岁以上的老年人已达1.4亿之众，通过抽样调查掌握的残疾人数字则达到了8000万人。加上高达2.5亿主体是农民工的流动人口，家庭小型化致使户均人口已经非常接近三口之家，就业压力的增加使中青年人无暇照料家庭中其他被赡养的成员，家庭破裂导致的单亲家庭数量剧增……所有这一切社会变迁的后果及其带来的社会福利需求，都呼唤着中国的社会福利制度应从补缺型走向适度普惠型。

　　“适度普惠”概念的提出，是针对“补缺型”的致命缺陷的。因为按照中国传统的社会福利模式，其目标和对象都被画地为牢地局限在“无法定赡养人、无经济来源、无劳动能力”的“三无对象”。改革开放以来在服务对象的范围上稍有放宽，但其目标是机构经营上的自给自足，其对象是能够符合机构自定的入住条件的人群，而不是社会上最迫切需要的人群。当然，社区服务从上个世纪80年代以来有了很大的发展，但因为缺少足够的资金支持，发展的不平衡、难以持续发展的缺陷显而易见。归纳起来，有以下两个方面：

　　其一，在传统模式中，国家并不承担对所有城乡居民福利供给的责任，只是在相关部门和机构自行划定而且固定不变的服务对象范围里，对最困难的人提供帮助；其二，在传统模式中，社会福利服务不是一种可持续、可预期和可信赖的保障待遇，只是一种带有“救急”性质而且具有“选择性”倾向的政策措施。

　　“普惠型”社会福利的理念就是社会福利制度应该面向所有有需要的城乡居民，承担保障他们的基本生活需要，尤其是生活照料方面的需要。通常包括老年人福利、残疾人福利、儿童福利和家庭福利。在当今中国，前两种服务虽有但是残缺不全，后两种则几乎没有。因此，要达到“普惠”的目标，并不是可以一蹴而就的，因此社会福利学界审慎地给这个概念加上了“适度”的限制词。

　　针对传统模式的缺陷，适度普惠型的社会福利相对应的改进是：其一，将福利视为公民的基本权利，其重点可以是特殊的困难群体，但是每一个城乡居民在有需要时都可以依法获得。其二，福利供给走向常态化和日常化，表现出其可持续性、可预期性和可信赖性。

　　社会福利制度转型中的资金瓶颈  从传统的“补缺型”社会福利向“适度普惠型”转型的过程中，因为服务目标和对象都发生了质的变化，涉及到多个政府部门的旧的制度设计就成了新制度发展的桎梏。

　　中国的财政制度有个中国特色的原则性规定，即财政支出只对“体制内”而不对“体制外”。为此，在机构性质的划分上也做了很多功夫。国家要独占“事业单位”这一属性，民营机构就不能称为“事业单位”，结果挖空心思想出了个绝对中国特色的“民营非企业单位”，简称“民非”。同时，针对“体制内”福利机构的财政拨款也只能用于硬件建设，从而形成国有资产；但不能用于人员编制定额外的人工成本的支付，因为这样做会造成国有资产的“流失”。

　　这样的财政拨款原则，给社会福利制度的转型带来了很大的困扰。因为在新的改革方案中，最主要的措施就是发展民营的社会组织和社会企业，以迅速广大社会服务的规模与范围。尤其是在社会服务发展起步时，因为相当多的有需要的潜在服务对象的支付能力十分有限，所以服务机构需要支持的是服务的人工成本。然而，现在大多数福利服务机构都属于“体制外”的社会团体或民办非企业单位，且资金的主要用途是人工成本，这就与上述财政拨款原则完全相悖，形成了一个难以逾越的“资金瓶颈”。多年来，这个资金瓶颈明显阻滞了民营社会福利服务机构的发展。

　　“政府采购服务”是打通资金瓶颈的突破口  近年来，一个新的社会福利概念——政府购买服务，在中国社会福利界得到赞赏和推崇。这个概念应该是引自于国外、境外，特别是走了中国香港和台湾的捷径。但是，对这个概念的准确表达似乎是“政府采购服务”。

　　若追根溯源，这个概念应该来自于英国，来自发端于上个世纪80年代英国撒切尔夫人推动的社会福利制度改革。福利国家时期英国的社会福利制度，也是通过举办政府机构来对有需要的人群进行服务照料，这样的制度安排被认为是低效率的。所以在撒切尔夫人的改革方案中，就倡导私人创办服务机构。政府通过“采购”的方式，按照法定的程序，譬如招标、投标、中标……将社会服务项目“外包”给私营服务机构，后来称为“社会企业”。政府则退居幕后，扮演起“发包”和“监督”的角色。通过这种方式，既搞活了社会服务，又增加了就业机会，所以被视为“一举两得”。

　　在香港，社会服务从来都是由众多的民间的非营利的社会服务机构承担，但经费则大部分由政府提供。其实，撒切尔夫人的改革方案应该是受到香港的社会服务模式的启发。后来，英国的新政策在香港“出口转内销”，但拨款方式则由原来财政直接拨付转为政府采购。

　　中国引进“政府购买服务”的概念，对于突破资金瓶颈是有利的。因为中国也有《政府采购法》，其中有这样的规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。”“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。

　　按照上述《政府采购法》的界定，如果将“社会福利服务”归入对“除货物和工程以外的其他政府采购对象”的“购买”、“委托”、“雇用”，在法理上应该是顺理成章的。需要在体制外发展社会服务的相关政府部门，如民政部、人社部、卫生部，应该联合起来，以《政府采购法》的相关规定为理由，以实现“政府采购服务”为目标，争取突破现行制度安排对民营社会服务机构发展造成的资金瓶颈，打通国家财政与充分利用民间的劳动力资源之间的资金渠道，并使之进入政府预算。

　　从理想走向现实：北京经验  当前，很多地方政府都已经在社会工作和福利服务的领域进行“政府购买服务”的探索。就新方案的可行性和可操作性而言，这些探索对购买社会服务过程中的资金分配的程序安排以及使用时的监督和效果的考核等等，具有重要的实践意义。

　　以北京市为例，2011年北京市政府购了300个公共服务项目，这些项目主要围绕着社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务以及社会建设决策研究信息咨询服务五方面，并再次细化为四十个类别。同时，其中很多服务都是在以项目化的运作方式进行“外包”。从某种程度上，这就是对社会服务的人工成本的认可。这就在很大程度上扩展了目前社会福利供给的内容和形式，也说明政府和社会开始重视增加社会福利中的“软性投入”的供给，而不是单一的硬件建设。这是对人民群众福利需求多元化的认可，同时也是对现行社会福利制度的缺陷的纠正。如今，在北京政府购买的服务项目中，已经不再是只针对困难群众，更是将广大的城乡居民都包括在内，服务的提供更加体现了“公共”的“适度普惠”性质。社会服务的项目周期一般都是一年，期间实现了常态化和日常化的运作。

　　北京市政府采购服务已经正式纳入了政府的财政渠道，这是一个非常大的突破。2011年的资金投入为1.12个亿，同时还配备了支持购买服务所需的辅助性开支的专项资金。虽然按国际惯例，现在的资金投入还存在差距，但是对中国的实践而言，已经是迈出了一大步。毕竟很多地方“政府购买服务”使用的并非财政拨款，而是社会福利有奖募捐的公益金。虽说这笔基金往往也归入“政府基金”，但仍然不是理想模式中的政府承担责任和公共财政支撑。所以，北京的经验意义重大。同时，在北京，政府还承担起设计社会服务项目的规划和监督、评估及表彰推广等任务，这表现了政府已经把主动地把对广大人民群众提供社会服务的责任担在了肩上。

　　在社会福利制度的转型中，政府对专业社会福利服务机构信任和倚重也十分重要。在北京市，政府采购服务的政策使民间的社会组织喜出往外，他们一直不敢奢望的政府资助如今成为现实。这激励着他们要努力做好服务来证明自己，并且争取连年中标以可持续地而获得生存和发展的资金。同时，新政策也激励了更多的有识之士注册建立新的社会组织，投身到社会服务的事业中来。社会组织的发展又为劳动就业提供了新的岗位和新的机会。

　　“政府采购服务”支持下“适度普惠”的进一步发展  北京的实践及取得的经验，勾勒出适度普惠型社会福利制度粗略的雏形，要进一步建设和完善这项制度，可能还需要在以下几个方面作出改进：

　　第一，政府要科学制定“适度普惠型”社会福利的发展规划，并与政府宏观的以及其他相关的发展规划相适应，福利的发展应该建立在城乡居民需求的基础上。这样才能保证发展规划在具体实施时有的放矢，同时人民群众也确实需要并乐于接受。只有按需要进行适度普惠并解决实际问题，才能使人民群众切身感受的自身福祉的增加，这样“普惠”才是真正的“普遍性地惠及”城乡居民。

　　第二，政府为采购社会服务制定了社会服务规划，然后还要按规划分解和设定具体的具有可操作性的实施项目，这都是为了对社会服务的发展进行引导。接下来，就要由中标的社会服务机构和社会工作者等向人民群众提供服务。如果机构和社会工作者的水平和能力欠缺，就会直接影响到服务的效果。中国的社会组织和社会工作者队伍都还比较年轻，快速的提升机构的专业水平和社会工作者的专业能力和素质乃是当务之急。因此，政府还要加强对社会服务组织的培育和引导，提高社会服务组织的专业能力和水平。

　　第三，要保证政府采购竞投标运作过程中的公正、公开和透明。政府公布社会服务规划以及具体项目后，各类社会组织就按自己的专长和能力参与竞投。政府首先要把好资格审查和公平竞争的关，对于枢纽型社会组织和民间草根组织须一视同仁，能否获取政府项目的标准只考虑其资质和能力而不是其他因素。要杜绝目的不纯、另有他图的机构浑水摸鱼，因为这样的组织中标往往会损害社会服务提供者的形象和信誉。

　　第四，加强对中标的社会服务项目的评估和验收。好的动机要出好的效果。在中标项目的实施过程中，要进行跟踪评估，加强监管督促。社会服务项目的实施一定要保证质量和效果，这样才能取信于民。另外，就评价的技术手段而言，设计一个能够实事求是地兼顾项目的一般性和特殊性的评价方法，建立一个客观公正的“社会服务评估验收指标体系”，也是需要在实践中不断探索和完善的。

　　（和刘蔚玮合作）