我国农田水利建设的反思：出路篇
郑风田崔海兴郎晓娟
出路之一：构建多主体、多渠道、多元化的农田水利基础设施建设机制。
第一，“多主体”构建中央、省、县乡、农民四位一体的供给主体新模式。国家应根据农田水利的不同性质，建立起由中央、省、县乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农田水利基础设施供给问题。比如，大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；一些小型的农村社区内的基础设施项目，比如小型农田水利建设，因为可以使农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。
第二，“多渠道”构建财政渠道、市场渠道、其它渠道共同参与的筹资新范式。在农田水利基础设施建设与管理中，充足的资金资源是重要保证。过去投资渠道比较单一，大多依靠政府的财政投入，而事实表明，仅仅靠政府财政远远不能为广大农村提供足够的农田水利基础设施服务。因此，需要构建“多渠道”筹资新范式，以此解决目前广泛存在的融资难题。（1）财政渠道。主要包括：财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道。（2）市场渠道。主要做法有：一是利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。二是成立旨在推动农田水利建设的专向发展基金，同教育基金类似，国家拿出一部分资金建立水利基金，来解决农田水利设施的历史欠账问题。哪怕这些资金只占到GDP中的0.5%，产生的效果却是巨大的。三是向金融机构融资。四是利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织投资农田水利基础设施。（3）发行彩票渠道。通过发行彩票可以为政府提供收入，也可以为农田水利建设融资。美国、英国等西方发达国家的彩票融资规模已非常大，涉及的领域也很多，为公共事业提供了大量资金支持。我国目前在体彩等方面的试点已相当成功，可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。（4）其它渠道。一是非政府组织筹资渠道。二是境外筹资渠道。三是个人筹资渠道。四是企业家捐助。
第三，“多元化”构建政府引导、农民主体、社会广泛参与的社会资源动员新格局。在农田水利基础设施建设与管理中，各级政府应该充分发挥财政资金的引导作用，以财政资金聚合社会资金投入农业，逐步构建起对农业、农村的多元化投入格局。
从历史角度看，农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民，他们是主要的受益群体，农民资源从理论上应该成为社会动员的主体。
在国家财力尚不十分雄厚的前提下，单方面地依靠政府的力量显然存在着困难。引导民间资金进入农田水利基础设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。
出路之二：进行制度创新和组织创新。
第一，实行水利建设问责制。这个问责制主要针对地方政府。目前我国频繁的大旱大涝一方面是天气原因，另一方面也有人为因素――政府的责任，暴露出我国农田水利设施建设这么多年存在的严重问题，因为地方政府对农田水利财政投入不够，特别是没有重视小农水的问题。因此干旱问题也是责任问题，是地方政府的责任问题。这个问责制的核心就是对地方政府一把手问责，如果出现严重的干旱问题就要对地方政府一把手进行行政问责，类似于我国现在的矿难问责制，从制度上保证地方政府对农田水利建设的重视，逼着政府对小农水进行必要的财政投入。可以说，云南省如果能拿出旱灾中受损的1/10来改善农田水利设施，旱情也不会如此严重。正是水利设施的投入不足和缺乏科学规划，让年降水量过千毫米的云南居然找不到可用的水源，有水也无法浇灌。2011年中央一号文件要求“10%的土地出让金用于农田水利建设”，其中关键的是要落实到实处，建立问责机制。
第二，重构农户合作机制。农田水利建设是需要集体行动的，分田到户后，的确与过去相比难以组织起大的农田水利建设。但并不是没有任何办法的，一方面，可以借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，重构农户合作机制。另一方面，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创造良好的基础设施投资、建设、应用和维护机制。这方面，山东费县产权制度改革、河南博爱县的股份合作制，以及广西平果县的用水协会等案例，有效动员了农民参与农田水利设施投入的积极性，值得借鉴。而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。
第三，建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制。我国地区特征差别很大，农民的需求差异也很不同。应该在组织与制度上进行新的安排，保证农民的声音在农田水利基础设施建设中得到体现，以农民的需求作为建设项目选择决策的依据，建立农民意愿表达机制。在韩国的“新村运动”中，政府派出专门调研人员到农村进行访问，吸收农民的意愿，汇总后反馈到政策制定部门，再由政策制定部门召集农民代表、农业专家、社团代表对这些意见进行整理分析，即在农民和政府之间构建出一个可以表达农民真实意愿和心声的“桥梁”。我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。未来应该建立“自下而上”的农民需求表达机制、提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制等。这样，农田水利才能真正搞好。
出路之三：以工代赈，贮水于民。我国一直是季节性气候很明显的国家，在雨季时会下很多雨，而在旱季时又有可能几个月都不下雨。其实解决的方法也很简单，那就是进行农田水利建设，大到大江大河的治理，小到沟田渠、堰塘的维护等等。这些设施在有雨时把多余的雨水贮藏下来，到旱季时拿出来用。西北地区半年不下雨,也没有看到闹出什么动静。原因很简单:西北地区农民都有水窖,在下雨时把雨水储藏起来,等到不下雨时使用。而西南地区降雨量极为丰富,年降水可以达1300毫米以上,还有大江大河,可还是会出现大旱灾,这确实值得好好探究一下。问题就出在农田水利设施建设跟不上实际需求。因为降雨比较多,西南地区的人只想到了涝,没有考虑过旱。西南地区有很多“望天田”,很多人还是传统地靠天吃饭,没有重视完善水利设施。其实,完善农田水利设施建设,就是给农民和庄稼买保险。人都需要买保险,面对全球的气候大变化,西南更应该考虑加强水利设施建设。
因此，不能再把钱都投在大江大河的建设上来了，轮也该轮到对农民最关心，也对粮食安全最重要的农村村头的沟塘渠堰建设了，因为改革开放30多年来，他们很少能得到到国家水利建设的资金。大旱也已经对水利部门的投资方向说不了，再不修，还会有更大的惩罚。不能再只盯着大工程大项目了，那些工程不解农民浇灌的“渴”。而农民的“渴”才是国家的“渴”，因为粮食安全一旦出点差错，真是吃不了要兜着走的。
所以说，为了彻底解决“少雨就旱，多雨就涝”的恶性局面，强烈建议国家调整水利投资方向，至少应该把中央已放弃投入20多年的农村沟塘渠堰给捡起来，拨出专门经费，让农民在农闲时进行修建贮水用水的沟塘渠堰。如果能够从上千亿的水利资金中拔出600亿专门用于粮食主产区的沟塘渠堰建设，既可以增加1000万的农民就业岗位，又可以进行“贮水于民”的工作；既能提供就业岗位，又能使国家未来粮食安全有了长久保障，也不致于屡屡抗旱了。每个村庄拨给一定的维修资金，以工代赈，让他们把自己村庄的贮水设施都修建好，估计农民们都会很高兴。如果每个农民一个月500元，一年下来6000元，600亿维修资金一年可提供1000万的就业岗位，既能让从事粮食生产的农民在农闲时不用再外出打工，也能够提高他们的收入，国家的粮食生产基础也有保障了。