高全喜：政府不能把人民当成猪一样看待
2011年3月4日，由天则所发起的“城市管理与公平正义”研讨会在北京举行，以下为北京航空航天大学法学院教授高全喜在研讨会上的发言：
高全喜：我想接着前面几位学者的探讨，从法治化的视角审视一下中国当前城市化进程的两个主要问题。正像前面几位学者指出的，从城市的起源来说，作为一个群居的地点，东西方城市的差别是很大的。西方过去的城邦，后来中世纪的城市，早期的地中海沿岸的城市，基本上是基于自由、自治的方式兴起与发展的，它们的城建、贸易、生产、生活与这个城市性质有关，可以说是自由立城、宪章立城。但是，我们中国的城市起源却是与之迥然不同，我们的城市主要是基于皇权，是朝廷管理地方事务的一个行政地点，其主要功能是管理、统治臣民，因此是以权力立城。虽然中西方城市的起源与性质各异，但随着东西方社会各自进入现代，又都有趋于一致性的方面，那就是工业化、商业化、法制化，文明化，因此，这就需要城市的治理发生理念上的变化，西方传统的自由立城加入工商业的内容，中国的权力立城，要加入自由、法治的内容，总之，城市的社会化内容在现代社会日益凸显，这个社会化要求城市要成为理性、公正和富有人性化的场所，成为可以生活的地方。
中国当今正处于一个转型社会，其城市化进程是必要的，也是必然的。但是，在这个过程中，我们面临的最关键的问题，不是把城市搞的如何庞大，经济搞的如何高效，而是提供一个人们从事经济活动以及公民生活的广阔空间。一般说来，城市由两部分组成，一块是治理者，一块是个体公民，一个城市要实现健康、理性的发展，其首要的前提是它要基于法律，城市应该是一个城市的共和国，遵循法治，是一个城市的基本特性。这个法律首先是针对政府来说的，我们知道，城市需要治理，尤其是大城市，越来越抽象、陌生，事务繁多，这个治理要遵循法治原则。政府不是城市的主人，而是服务者，是接受城市人民的委托，治理城市，守法是他们的职责，现在提倡的法治政府、责任政府，说的就是这个意思。但是，我们看到，政府由于掌握着巨大的权力和大量的资源，往往自以为是城市的主人，按照自己的意志和利益管理城市，这与城市的理念和民主的精神是悖逆的。
我近来一直呼吁法治政府的关键是政府要接受法律的审查，政府行为要进入诉讼，也就是说，政府可以成为被告，城市居民可以由于其所受到的来自政府行为的侵犯，将政府告上法院。而且，我们的行政诉讼法也为这种诉讼提供了立法上的依据。但是，就目前来看，这个合法的行政诉讼程序，却几乎难以得到落实。因为，我们的法院只是受理具体的行政侵权行为，抽象政府行为，还不受理，而政府作为一种权力机构，其大量的行为，例如，涉及城市居民生活的方方面面的管理行为，都是通过政府条例、部门规章、内部文件的方式行使权力行为的，这些大部分都是抽象的，如果这些不能进入诉讼，实际上就把政府行为的百分之六十以上的内容豁免了。就政府行为来说，具体到针对个人的直接侵权行为，只是权力链条中末端的执行者，而广泛的可能涉及到大部分人群和单位的利益的行为，都是抽象的，对于这些行为如果不能通过司法来加以审查、裁判其合法性与否，就难以落实法治政府、责任政府这个目标。所以，应该把政府的抽象行为纳入法院的诉讼程序，这是当前中国城市化进程中的一个解决政府权力滥用、保障公民合法权利的关键点。
第二个问题是公民社会的建立。城市的主人不是政府，而是市民，是居住在城市中的人民，人民是城市的主体，是城市发展的目的，所谓服务性政府，说到底就是服务人民，以人为本。但是，人民是具体的，是由一个一个的城市居民组成的，而作为城市居民，在日益庞大的城市之中，在钢筋水泥的结构之中，往往会感到非常无助和无力，所以，公民社会实际上就是为个体的组织与互助，提供一种自治性的保障。马克思早就指出，人是一个社会的动物，人除了在社会中从事经济事务、赚钱养家之外，还有情感生活、志趣生活，这些都需要交流，需要结成众多趣味、合作、情投意合的群体，甚至去做一些社会性的公益性活动。参与社会公共事务是人的本性，是一个城市充满生机的核心内容。当前，我们的政府在认识上是有误区的，总是以为公益性群体都是政治性的、反政府的，其实这是过去阶级斗争的思维模式在作怪，绝大多数的社会群体，对于政府是有助益的，他们承担了社会的互助友爱的、情感交流、扶贫济弱的工作，本来这些事情就不该政府大包大揽，政府要把属于社会的交给社会，它只承担自己分内的事情就可以了。一个多元、开放、自治的社会，是政府最好的帮手，是责任政府和法治政府最有力的监督者。在政府权力体系与个人之间，培育出一个充满活力的公民社会，是社会矛盾的缓冲地，不要总是一出事情就找政府，而是由社会自我解决。我们在汶川地震和近期的一系列社会事件中，看到了公民社会对于建立一个和谐社会的积极性作用。
问题是到目前为止，政府还没有开放社会，我们的政府只是把经济这一块开放了，搞活经济，鼓励市场经济，但是，人不是猪，不是好吃好喝、物质满足就可以了。政府不能把人民当成猪一样看待，只是鼓励他们赚钱、搞经济，我们在建设市场经济的同时，还要致力于社会建设，把人当人看，尊重人的情感、人的价值、人的社会需要，尤其是公民参与公益性活动的需要。现在提倡以人为本，社会建设，在我看来，重要的就是培育公民社会，我们是人民共和国，以人为本的本不仅仅是本于经济、物质利益，而是满足人民的精神需要，是人的公民诉求。但是，我们在这方面却严重滞后，例如，公民的结社权是宪法赋予公民的基本权利，但是社区团体在申请成立的时候，却面临巨大的歧视性阻碍，我们当前采取的是审查制，而不是世界上通行的登记制，公益性社团注册登记的程序要求非常严格，要有一个官方的娘家，否则就不予注册。由于人为的在程序上限制社团登记注册的标准，就使得我们的公民社会非常弱小，人们的各种志趣性、娱乐性、公益性活动受到阻碍，没有一个合法的身份，公民社会就无法发展起来。这样，以人为本也就落不到实处。要相信社会，相信人民，相信公民自治，相信每个人都是有着参与社会建设、扶助他人之心的，把属于社会的交给社会，政府就可以集中做好本职的工作，公民社会是政府最好的朋友，而不是敌人，过去阶级斗争的思维模式要予以祛除，公民社会的核心是友爱、相互扶助，帮助和监督政府为人民服务。
总之，两句话：第一，从法治化的角度看，政府的抽象行为要进入到诉讼，这是建设一个责任政府的关键。第二，从公民社会的角度看，公民团体的登记注册的程序应该采取公平合理的登记制，开放社会，让每个城市居民在参与社会的过程中，把城市建设成为自己的家园。我认为这两点是目前城市化过程中两个主要的问题。