我国斜向府际关系初探
Preliminary research on China’s oblique Intergovernmental relation
【出处】《北京邮电大学学报》2008年第2期
【摘要】政府间关系步入网络化时代，斜向府际关系应运而生。斜向府际关系以中央部委及其垂直管理部门、中央直属机构和各级地方政府间关系为例，分析级别不同的跨部门行政机关之间、不同行政区域的地方政府之间关系。斜向府际关系旨在超越层级，营造动态网络交流环境，探析纵横交错、彼此渗透的多元地方政府和政府部门间关系;促进多元行政主体的良性互动，为多维节点的网络型府际关系探究做铺垫，实现后现代语境的多中心共治。
【英文摘要】ernmental relation，which，in this paper, takes for instance the relationship between the Central Ministries and Commissions and their vertical management, and the relationship between the Departments and Institutions Under the CPC Central Committee and local governments at all levels. The relationship among administrative authorities at different levels，and that between local governments in different areas is analyzed. Extended over administration hierarchies，the oblique intergovernmental relation aims to create a dynamic network communication environment through exploring the multi一interactive relationship between local governments and the central administration. Besides，the research facilitates a benign interaction among Administrative Bodies that play multiple roles and paves a way for the multidimensional network governments so as to realize the multi一governance of post一modern environment.
【关键词】斜向府际关系；网络型政府；多元共治；区域政府
【英文关键词】oblique Intergovernmental relation;network government; multigovernance;regional government
【中图分类号】A63
【文献标识码】A
【文献编号】1008一7729 (2008) 02 -0040 -06
【正文】
信息化潮流使世界紧密相连，任何行政主体都不是孤立的，府际关系协调成为各级政府的重要职能。在新公共管理影响下，各级政府主流服务意识趋同；后工业时代的实际操作层面则走向多样化和异质性，难免引起互不兼容的府际争议；加之监督制衡的缺位和相关法律的匾乏，科层制下的政府间关系协调困境重重。各级政府之间需要营造平等信任、民主协商的共同语境；超越行政层级，构建后现代语境的斜向交流平台成为大势所趋。斜向府际关系的研究对象是能够独立承担责任的行政主体，涵盖互不隶属的中央部门及其垂直管理机构、地方政府和地方政府部门。斜向府际关系力求创设多元政府间交流的网络系统，克服级别差异和信息不对称带来的诸多困局，探索府际关系的动态发展脉络，提出协调网络状多元政府间关系的有效策略。
一、当前府际关系的思维障碍及发展桎梏
科层制难以消饵多元政府间隔阂，陷入难以消解府际争议的困境。府际关系协调进入构建新框架体系的阶段。
学界对府际关系有不同见解，大多从条块分割体系研究。林尚立著有《国内政府间关系》，认为我国政府间关系以条块为基础；政府间关系是各级地方政府间和各地区政府间的关系，包括纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。谢庆奎在《中国府际关系研究》一文中指出，府际关系是政府之间的关系，即政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系。张志红著有《当代中国政府间纵向关系研究》，张紧跟的《当代中国地方政府间横向关系协调研究》，周振超的《条块关系：政府间关系的一种分析视角》，陈瑞莲、刘亚平等学者则从区域公共管理视角研究府际关系。基于横纵向的等级控制来协调府际关系，囿于科层制窠臼而导致政府间信息不对称；日益僵化的条块分割体制阻碍了政府间互动，难以阐释多元情境下的行政主体资源竞争现状。福柯认为，20世纪是同时性和并置性的时代，世界是一个点与点之间的相互连接、团与团之间相互缠绕的风格。
[1]当前政府职能权限已不是径渭分明，构建超越条块基础的府际协调框架则成为大势所趋。
中国当前的行政生态环境缺乏制度保障。立法层面协调府际关系的法律匾乏，司法方面排除介入行政争议，司法权和立法权难以对行政权形成监督制衡，形成行政权一枝独秀的局面。在单一制的语境下，地方政府服从中央调控而无法左右自身决策；在地方政府话语权缺失的情况下，中央靠行政命令难以平衡多元利益；随着中央部委和省级政府自主性的增强，府际关系超出纵横向的条块基础，呈现出非常规的网络状发展趋势。地方政府与中央部委权责不清，加之都有行政立法资格而戴上法律面具，不同的利益诉求导致冲突不断；行政区划与经济区域交叉，地方政府间基于不同需求而彼此掣肘；中央部委之间争议增加，监管部门与被监管部门关系微妙。各级政府在公共服务领域纷争不断，以跨省江河流域、微山湖区、渤海湾地区的复杂局面为例，涉及到水利部、环保总局甚至交通部海事局及诸多省份的资源分配而陷人困境。后现代公共行政理论倡导公共政策对话的多元化民主参与途径，重视构建参与的制度和程序。
[2]公平语境的匾乏和地方政府话语权的丧失，导致网络型府际争议层出不穷，构建后现代语境下的府际协调方式则成为必然。
科层制下的各级政府间缺乏对话的语境。中国的行政级别是基于条块关系确定的；硬性规定的层级划分，其评价体系的科学性有待商榷，难以成为府际协调的根基。现实层面的府际协调，已禁锢在省部、地司、县处级别中难以自拔；日益僵化的科层制交流体系，难以营造各级政府间会话的氛围。通俗看来部委和省级政府是平级机构，但对交通部与广东省政府进行比较并实际无意义；即便同为职能部门的发改委与公安部也少有可比性。府际协调若纠缠于级别高低而不致力于对话交流，只会互相攀比而无法解决实质问题。中央部委垂直领导的派驻地方分支机构遍布各地，例如审计署、海关总署、国税总局、交通运输部海事局等垂直领导的下属单位，水利部的水利委员会和流域管理局、商务部特派员办事处等；中央部门及其下设机构与地方关系错综复杂，已然超出行政级别所能描述的范畴。譬如审计署南京特派员与安徽省政府的关系就难以阐述，抽象来说可视作中央与地方政府关系；但实际上特派员在执行上级指令时有自由裁量权，若纯粹视之为中央与地方关系并不妥当。地方政府级别也不易衡定，国务院批准的较大的市、直辖市的区县、县级市等政府超越一般行政级别，加之高官低配现象的存在，府际关系协调充满变数；而省级以下的工商局、食品药品监督局等实行上挂制度，其与同级政府的其他部门关系难以处理；大部制改革后的部委与省政府关系，给府际协调带来前所未有的难题，在不断的试错和职能整合过程中，部委之间乃至部委与地方政府之间关系愈加复杂；大部制改革决不会戛然而止，未来的行政改革会继续推进部委合并与职能整合，精简机构和扁平化成为潮流。行政改革中若一味地屈从于行政级别衡定，仅政府间交流的规格层次就会难以确定，勿论实质层面的政府间良性互动。政府间关系难以靠层级交流界定，搭建回应式府际交流平台成为当务之急。
府际协调方式刚性因素过多而柔韧度不足。中国政府改革一度寄希望于重划疆界或改变行政级别，但这只是权宜之计而非通行之法。新的地域仍然要协调府际关系，行政级别的变动带来新的不平衡。重庆设立直辖市依然要面对府际关系处理问题，何况直辖市下属区县的厅级和副厅级的行政级别给府际关系带来更多困扰。各地境况都在随时代发展而日新月异，深圳的异军突起即为例证，已不能靠简单的行政级别升格解决问题。行政机关方面为灵活权变解决问题，存在因人设事和因事设人现象。若下级机构因上级机关级别变迁而浮动，如公安局长升格又复位，府际协调无所适从；安监总局升格为正部级，但并不具备推广普适的价值。即便静止于共时态考量，各区域经济、生态、资源等差异巨大，难以构建界定级别的评价体系，若思维定势于级别升降，编制委员会将不堪重负。参照美国经验，地广人稀的阿拉斯加州和地少人多的纽约州情况迥异；内阁各部也不尽相同，国防部与能源部就难以判定孰优孰劣。美国宪法严格限定了组成新州的条件，实际上州界基本稳定而关系平稳，这证明行政级别对美国影响甚微；美国府际关系靠法院和议会来协调，处于更超然的动态协调境地。
科层制曾推动政府体系步人正轨，却无法适应瞬息万变的信息化社会。在官僚机构中，服从等级指挥程序；在独白式沟通中，缺乏信息反馈和应对措施。
[3]科层制陷人网络化时代的被动境地，搭建促使多元政府协作的桥梁成为必然。斜向府际关系高屋建瓶地促进非线性的多元行政主体自主协调，尤以开放的姿态吸纳社会团体的进人，推崇从政府一元化管理转向治理主体多元化，推动各级政府间良性互动发展。
二、斜向府际关系的内涵阐释及类型划分
斜向府际关系集复合行政之大成，现探析其涵义并进行分类。
中国行政改革在摸索中前行，从斜向角度研究府际关系正是一种新思维。撤地设市、撤县划市的初衷是促进融会贯通，却引起地级市和县的争议冲突，截流、抽取等现象严重损害了县级政府的利益，“小马拉大车”的地级市政府愈来愈力不从心，以枣庄和滕州的磕磕绊绊可窥豹一斑。孙学玉教授对强县扩权与省直管县的可行性进行了精辟分析，提出了行之有效的建设性策略。
[4]省管县的具体措施是把县政府的人事权和财权收归省政府管辖；从斜向和并立角度审视市县关系，是新的研究视野。陈振明教授强调，政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系。
[5]“不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间关系’，是多元网络型府际关系的应有之义，其根基正是超然于科层制的斜向府际关系。
斜向府际关系是指多元的行政级别不同的无统辖关系的地方政府与政府部门之间的关系。斜向府际关系主体并不存在直接隶属关系，又缺乏适当的法律规范，处理的复杂程度远超过纵向府际关系。福克斯和米勒设想了一种社区，大家能普遍理解的话语规则以及参与互动讨论会，不同观点相互碰撞。
[6]他们强调“能量场”的重要作用，保障政治对话空间的开放平等，打破上级政府自说自话的垄断地位。斜向府际关系使地方政府和政府部门获得话语权和底得尊重，各级政府不断地博弈与妥协，在公共政策制定中订立行政契约；力求搭建多元行政主体交流的桥梁，将各节点联结以构建网络型政府；不同层级政府协商对话和信息交换，实现动态的全方位协同发展。斜向交流立足于法治宪政，破除政府间一对一串联的困境，实现多向并联的多对多互动。各地方政府的地位会有升有降，斜向府际关系则不必重新界定行政级别，抉择出协调府际关系的佳径。国务院机构正在沿着十七大提及的大部制进行改革，政府机构调整后的级别确定日益繁琐，从斜向府际关系考量可破解难题。
斜向府际关系在现实境况中纷繁复杂，仅以交通运输部海事局、打捞局和救助局为例，其作为独立行使行政职能的行政主体，与中央部委及地方政府关系只能从斜向角度分析。部委管理的国家局存在，尤以发展改革委魔下数目众多，府际关系根本难以从纵向和横向分析，从斜向角度探析则是另辟蹊径之举。经广泛查阅各级政府网站并对比改革前后变化，兼求教于周义程先生，笔者将斜向府际关系分类如下：一是上级政府的各部门与下级政府之间的关系，如中央部委与省级政府、广东财政厅与雷州市之间的关系；二是无隶属关系的地方之间的关系，譬如大连市政府与广西区政府、深圳市政府与山东省政府之间的关系；三是中央部门垂直领导的派驻地方机构与地方政府之间的关系，如南京海关与江苏省政府、交通运输部长江海事局与宜昌市之间的关系；四是同级政府的各部门与其他同级政府之间的关系，如福建公安厅与辽宁省政府、梅州市环保局与惠州市政府之间的关系；五是互不隶属的政府部门间关系，以重庆教育局和财政部、南昌地税局和江西司法厅之间关系为例。这五类府际关系无法从纵向或横向角度进行划分，而只能界定为斜向府际关系。受同级政府联系原则影响，第四、五类政府间正式公文关系并不多见；而第一、二、三类关系则广泛存在，本文阐释的斜向府际关系主要指上级政府的各部门与下级政府之间、无隶属关系的地方政府之间关系。
三、斜向府际关系的立足基点
斜向府际关系立足并尊重当前格局，科学合理地吐故纳新从而使行政系统循环往复并保持活力。
斜向府际关系建构在公义基础上，实现了府际关系的柔性处理。公平正义之基本组织化理念是世代相传的、长期的公平合作系统的社会理念。
[7]美国各州之间并未产生诸多争端，通过不断地妥协与协调获得发展；如每州两名参议员和按照人口比例确定众议员，这种方式维持了各州利益的平衡。宪法明晰联邦和州的权责，使得府际协调有了法律依据；联邦最高法院用违宪审查权协调各级府际争议，保障不偏不倚。中国缺乏立法、司法、行政权限的明晰界定，只有不断创设发展才能稳定局面。斜向府际关系在法治框架下理清脉络，破解科层制的协调困境。立足公平的地方政府和政府部门之间协作更易实现，譬如在油气、矿藏及其他资源开发方面，适当放权抑或让当地民众获益，激发多元治理主体的参与热情以提高效能。
斜向府际关系需要中央和地方之间明晰权限。各级政府处于动态变化中，在不同的角色中权衡定位，这就需要在法律上规定各级政府的责任与使命。斜向府际关系由多元行政主体组成网络体系，在不触动本质的情况下尊重各行政主体的利益，营造地方政府及政府部门互动平台。等级森严的政府难以自主协调，斜向府际关系则超越级别并搭桥牵线。譬如煤监局在中央层面归安监总局领导，采用一套班子两块牌子的管理方式；煤监局从上至下实行垂直管理，安监总局则对地方安监局履行业务指导权，地方上的煤监局与安监局形成各为其主甚至彼此冲突的悖论，只能从斜向关系来阐释。实际上中央部门垂直管辖的国税局、海关、煤监局、检验检疫局、通信管理局、气象局等，当地政府也召集统筹而并不避讳；若属于驻地机关的职能范畴则拍板决定，若不是则与其上级交涉协调。这种斜向府际关系符合耗散和非均衡理论，促进了信息交流和提高了行政效率。斜向府际关系的增长点在于，随着与外国政府交流的增多，国内的行政级别衡量早已失效，即便是国内省级政府与香港澳门乃至台湾的关系，也早已不是行政级别所能阐释，立足斜向府际关系进而消除行政级别差异将是大势所趋。
斜向府际关系采取有进有出的动态协调机制。秉承价值中立原则，兼顾各方利益和重视协商，达成稳定而非专断的一致协议。
[8]通过吸纳与排除从而达到交替更新，政府、社团乃至民众形成资源共享网络；保护弱势方的利益，约束行政权力而不与民争利，履行公共服务责任而非推卸给市场；重提行政科学对公正关注，约束侵害公共利益的害群之马。英美等国的部门级别和协调措施值得我国借鉴，美国各部职能差别很大，重要的部门首长与总统组成内层内阁。英国部长分为阁员部长和非阁员部长；按等级高低分为核心内阁部长、一般内阁部长、不人阁的大臣、国务部长和低级部长；部长的权力依部长等级和主管事务而不同。
[9]英美政府官员并不以行政级别为衡定目标，从斜向视闭研究将会开辟新视野。
四、斜向府际关系的桥梁功用
斜向府际关系是各级政府克服层级束缚的产物，是便捷交流和维护公共秩序的平台。
斜向府际关系推动制度创新和立法突破。司法系统灵活地容纳公与私的新混合，而不是非此即彼的选择，庇护基于公益目标而运用的私权力。〔10〕斜向府际关系促进自由秩序的实现，多元行政主体协商立法来维持公法的稳定；重视动态合作博弈过程，整合各区域、各级政府和各部门利益；重视信息交流和学习互动，促进区域政府与地方政府、政府部门与地方政府间关系协调。德国通过行政合法性原则对委托立法予以严格限制，对行政过程规定了理性和负责性的高度准则
[11]。仁川德国模式塑造出了合乎法治要求的治理主体。斜向府际关系提前预警以规避风险，促进中央部门、地方政府及其职能部门的协作；整合多元政府部门目标和政策冲突，为大部制的继续推行奠定了良好基础。斜向府际关系自成一体，在公域和私域之界限日益模糊的境况下明晰公共服务主体，为法律体系发展提供了可借鉴之路。
斜向府际关系解构官僚制，实现组织目标的整合。整体治理的亮点在于实现了组织的整合，跨越了组织界限而使之趋于模糊。〔12〕大部制改革后的部委涉及系统内外职能的调整磨合，譬如人力资源和社会保障部，绝不应是原人事部、劳动和社会保障部的简单加成，需要管理好公务员队伍和提供优质的社会保障服务，还涉及到与地方政府及其他部委的工作接触，必须从整体出发并破除级别观念，实现法治情境下的高效协作和有机整合；住房和城乡建设部也并非简单的改头换面，还被赋予解决民众住房难的职能，这必然涉及到与国土资源部及各级地方政府的关系协调；国家邮政局从信息产业部划至交通运输部管辖，交通运输部网站已链接邮政局，交通运输部与邮政局职能整合提上议程；国家邮政局与继承并扩展信息产业部衣钵的工业和信息化部，由上下级关系变成了斜向府际关系；国家食品药品监督局和烟草局也面临相似的问题，从中央到地方都需要重新进行职能整合。大部制改革对地方政府改革并不设定时限，给地方政府以极大自主权，却给部委归口管理和宏观调控造成麻烦，超越行政层级的斜向府际关系作用日益凸显。
斜向府际关系赋予社会团体治理主体地位，破除了工业社会时期的刚性原则，以柔性高效的策略限定公法范畴。通过公法规定公共治理主体，形成多元主体分工不掣肘、既竞争又合作、纵横交错、全方位良性互动的主体结构。〔13]治理主体的多元化与行政主体意涵的发展不谋而合，但这并不意味着治理的滥觞。现实运作中的中央部门下属单位打着部委旗号与民争利，极大地损害了民众的利益和政府的声誉，譬如卫生部牙防组的违规运作。政府部门下属单位的运作规范及事业单位改革日益紧迫，需要对其运行进行规范甚至撤销其认证资格。行政主体按组织属性可分为行政组织担当的行政主体和非行政组织担当的行政主体；后者主要指企业、事业组织经授权而取得行政主体资格。〔14〕斜向府际关系将会使授权行政主体、非行政组织担当的行政主体之间的关系处理游刃有余。高校在获得教育部授权后可颁发学位证，是行政主体多元化的表征。社会团体承担治理主体的标准则可适当放宽，以开放的姿态吸纳NGO成为治理主体，以行政契约促进政府、市场和社会的良性互动，达成公共服务主体的多元化、复合化、伙伴化、无界化。
斜向府际关系促进区域一体化和循环互动。科学为之奋斗的目标是社会解放，建立没有统治的交往关系和没有压制的共识。
[15]在德、法等大陆法系国家，地方行政主体的独立性是受到法律保护的，上级行政主体对下级行政体的监督和命令必须在法治框架下运行；而英美法系国家更是从宪法上规定了地方政府的合法权益不受侵犯。实行单一制的我国并不注意保护地方行政主体的合法权益，抑或说地方政府缺乏独立性和自治权；上级通常用行政命令强制下级行政主体执行，武断的方式往往会引起消极执行甚至强烈反弹，形成资源内耗并损害整体利益。若不尊重行政主体的独立性，而仅从行政层级考察广东各城市、香港、澳门间关系，将导致大珠江三角渐行渐远；打破层级实现权力向度的多元化，是建立长三角的区域政府的基础。斜向府际关系在正式或非正式权力与地位差别的环境中，无强制地解决共同问题和消除差异。
[16]在中央部委和地方政府一对多乃至多多对应的情况下，建立互信互动的组织间网络机制；消除行政区划与经济区域冲突的不利影响，实现多中心的非政府组织治理网络体系，营造多元行政主体的平等对话语境，推动区域一体化进程和各行政主体的协调发展。
斜向府际关系基于公法又影响着公法的发展方向，寻找共同利益的契合点，达成法律的共识和程序的合作；超脱条块基础的案臼，发挥各级政府的主观能动性，为网络型府际关系奠定基础；在捍卫法律尊严的基础上实行最大限度的解制，促成未来情境的整体治理乃至多元共治。斜向府际关系的功用在于促成政府与社团订立服务合同，破除官僚制束缚和实现服务主体无界化，以公共服务法保障公共产品的有效供给。这是斜向府际关系的新起点和宏图之所在。
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