一、中国饭店业的集团化尝试
国有饭店的产权改革与规模化发展是决定中国饭店业总体发展方向与进程的核心问题。起步于20世纪80年代初中国民族饭店业的集团化进程在各种因素的制约下，在世界饭店业集团化发展的大潮中远远滞后了。同时，我们应当看到在政府的推动下，民族饭店管理集团尽管只经历短短20多年的发展历程，但中国民族饭店集团的产生、发展还是非常具有自己的特色和模式。
根据中国旅游饭店协会会按照国际饭店与餐馆协会杂志公布的统计口径统计显示，截止到2002年底，全国共110余家饭店管理集团，管理饭店700余家，星级饭店集团化程度达到7%以上，在中国饭店业集团20强中，国际著名饭店管理集团入选12家，中国饭店集团入选八家，而这入选这八家饭店管理集团，管理规模已达到国际饭店管理集团300强的标准。这些饭店管理集团发展主要表现为以下四种发展模式：
1、行业内企业在政府撮合下自愿或非自愿的以合作为主要目的的饭店集团;
2、地区政府最早成立的以资产为纽带的饭店集团;
3、通过国有资产的划拨成立的地区性旅游集团中的饭店集团;
4、旅游业之外的大集团、大公司进入饭店业组建的饭店集团.
在这四种模式中，前三种大都可以看作政府或行政指令性质的国有资产并组，在计划经济体制下乃至计划经济向市场经济转轨的过程中这前三种模式起到了推动中国民族饭店业发展的关键作用。
目前国内已经组建起来的饭店管理集团虽然也有了一定的规模，但多是地区性的，没有形成全国性的网络；虽然有的饭店管理集团所管理的饭店数量不少，但没有形成自己鲜明的市场形象，也没有在市场上非常突出的品牌，只是一些饭店的集合而已。更多的饭店管理集团是原来计划经济体系中某些系统改头换面而成，有的则是明显的“拉郎配”，集团的形成仍然是政府行为，因此，虽然有了饭店管理集团的形式，而集团所应当具有的多种优势没有能够充分发挥出来。
二、中国饭店业集团化的路径选择与效率
中国饭店业集团化发展进程必须打破区域壁垒和部门壁垒，必须厘清国有资产产权关系与利益主体的问题，中国饭店业集团要积极面对和参与到与资本实力雄厚的国际饭店管理集团的竞争中，必须实现自身的超常规发展。政府主导与市场机制抉择是当前摆在我们面前的两条路径选择。
（一） 政府主导下的资源配置效率
中国饭店业集团化进程与中国国有经济发展战略与改革方向息息相关。从我国企业集团化的历史来看，国有企业集团化仍然未能像发达市场经济国家的企业集团化那样，成为企业自身主动积极的行为，而往往需要各级政府主管部门的推动和介入。对于政府主导而言，这样一种改革路径的选择可以认为是国有经济战略调整的一部分，将竞争性国有资产通过非市场化的方式整合授权委托给企业集团经营，企业集团作为一种经济实体形式，具有其独特的经济功能，利于产业结构调整和优化资源配置，实现规模经济。从经济学的基本价值判断来看，就是资源配置的效率问题。从制度安排的角度来看，集团化在一定程度上取消了“市场”这一宏观层次的资源配置方式，将外部竞争内部化。一般情况下，这会损害市场运行机制形成的竞争压力所带来的效率。这正是政府主导的集团化引来不同声音所在。根据产业经济学理论，企业集团化的动机主要由节约交易费用引起的，只要市场的交易费用大于企业内部的管理费用，企业的规模扩张就是有利可图的，反之，则相反。事实上，我国饭店业发展至今，由于部门壁垒和区域壁垒的存在，不同系统及地区的饭店及饭店集团之间在联合上的反复讨价还价，使得联合的成本非常高，而在激烈的市场竞争中，出现了国有饭店过度价格竞争、有潜力的民族品牌无法做大做强，耗费闲置大量社会资源，导致“市场配置低效率”。因此政府主导的饭店业集团化为解决这一现状提供了可行方式。从这个意义上来看，由于市场本身的资源配置功能的弱化，同时也弱化了集团化对市场配置效率的损害。
诚然，我们应注意到，在政府主导的饭店业集团化中，以下几方面可能带来的效率耗损或负效率。（1）市场化的企业集团化过程是产权交易过程中竞争机制与竞争效率作用的结果，而在缺乏竞争性的产权市场环境下，由政府主导的饭店或饭店集团之间的合并与划拨，会部分丧失产权在流动过程中产生的激励效应所带来的效率选择。（2）当饭店集团化由政府主导，在发生控制权和管理权替代时，因信息不对称和政府官员可能的自利行为，增加了权力调整中的不确定性，也会导致大量的无效率的现象出现（如成为集团化的阻力因素、人事安排在事前的突击变动、以奖金的形式进行利润瓜分和为进行“寻租”可能引致的非生产性支出等）。（3）利用行政权威打破原有对饭店或饭店集团控制权及控制权收益的分享所组建了跨地域、跨部门、跨级别的饭店管理集团，其只能视为简单联合，其内部资源有一个相当长的重新整合期。
（二） 市场导向下的集团公司治理
国有经济产权的国有性质，要求有与之相适应的经营权的组织形式，即经济学上所说的“法人治理结构”，它是一种微观层面的“制度安排”或“制度创新”。中国饭店业集团化进程，在面向市场的微观层面不得不面对由于国有资产初始出资人缺位所带来的集团治理结构中的委托—代理问题。
作为国有经济的一部分，饭店业集团中委托人—代理人关系的典型特征是三级委托代理关系。第一级从初始委托人（全体人民）到全国人大（国家），它的委托人—代理人方向是由下至上；第二级是通过全国人大到政府，它的委托—代理人方向是从法律上来讲是自上而下的；第三级是经过中央政府和各主管部门及各级政府的授权链到饭店管理集团内部成员的授权链而形成的，它的委托人—代理人方向是由上至下的，处于初始委托人与饭店管理集团之间的中间部分的具有委托人和代理人的双重身份。但是，国家、政府（它通常被称为全体人民利益的代表）、集体，是一个抽象概念，人民则是个集合概念，它们都不能成为现实的生产经营的主体。因此，初始委托人实际上的缺位，第一级存在的意义只在于赋予政府作为第二级代理人的合法性。而本文关注第二级与第三级的委托代理关系。
从行政管理的角度来讲，饭店业集团化可以部分解决国有饭店资产分布零散、产权关系复杂等问题，通过缩短复杂冗长的委托—代理层级，减少信息传递失真，提高信息传递速度，减少中间代理成本，有利于有效监管，但同时也出现了控制权（或决策权）在政府行政机关的官员和集团的经营管理者之间的分配问题。这表现为不同程度的行政干预。但由于政府与集团之间的信息不对称，以及官员监督动力的缺乏，于是就集团治理结构的基本特征而言，这种控制权分配的格局表现为行政干预下的内部人控制。这里，内部人更多地指涉集团内部的相关利益者，而不单指领导者。
内部人控制问题的出现源于所有者缺位所引发的委托—代理问题。饭店业集团内部利益相关者在获得了支配企业的巨大权力之后，在没有强有力的相应的约束机制的情况下，尤其是在他们的利益需求无法通过正常途径得到满足的时候，一些意志不坚定的内部人很可能就会通过种种不正当手段，进行逆向选择以谋取自身效益最大化，损害所有者利益。作为委托人要在全社会建立起一套对代理人的激励─约束机制，使代理人在追求自身利益最大化的过程中必须维护委托人的长远利益。变“损人利己”为委托人与代理人利益与目标趋同。事实上，政府主管部门作为国有饭店资产最终控制者，在授权的同时，保留行使对于集团主要领导的任免权和重大事项的决策权。通过授权，一方面减少了行政成本，增加了内部激励，但另一方面，也使被授权者因为担心授权有可能调整或收回而扭曲追求集团价值最大化的行为，甚至损害、侵占本当属于初始委托人的权益，这也就是说，增加了代理成本的内部人激励问题。同时，作为集团经营者只能享受控制权收益，没有合法的剩余索取权，而这种控制权是不可以交易的（产权交易市场的不存在导致 “控制权损失的不可补偿性”），所以，争夺控制权收益成了他们追求的主要目标。这种“争夺”就是饭店业集团内耗问题，这是集团与主管部门之间的寻租活动出现的根源，这种局面的长期存在将严重制约饭店业集团的进一步发展。
三、优势互补：推进中国特色的饭店业集团化
通过以上分析我们可以明确：饭店业集团化进程本质上应该是市场行为而非政府行为，饭店业集团应该成为饭店业集团化进程的主体。然而在中国经济市场化进程中，作为市场行为的中国饭店业集团化必须取决于两大先决条件：成熟的市场主体和完善的市场环境，在这两大前提条件得不到满足或不能充分满足的情况下，中国饭店业集团化进程只能是 “非市场”或“准市场”的。因此，目前中国经济发展的现状和中国的具体国情也为政府在某些条件下介入中国饭店业集团化提供了合理的解释：政府介入可以减少交易环节，节约交易中产生的费用；政府介入可以保证并购、整合的成功率，避免一些非市场因素的阻拦和干扰；政府可以帮助解决失业职工安置，避免国有资产流失等等完全市场化操作所不能一篮子解决的问题。但是从长远来看，随着市场体系的完善，政府对饭店业集团化的“干预”应该是越来越少，直至完全的市场行为。
上海模式是中国饭店业集团化进程中的一种地方政府主导模式，是区域性国有饭店业资产面对市场的非市场化整合，是政府用“有形的手”优化资源配置的一种积极尝试。中国饭店业集团化进程将以地区性的饭店业集团为最终运作主体进行稳步推进。伴随着国有资产管理体制改革与市场经济竞争环境及饭店业集团公司内部治理环境的改善，在中国饭店业集团化进程的路径选择中，将由“政府主导”向“政府推进”到“市场抉择”转变，中国饭店业集团化进程的市场化运作含量将得到逐步提升。
因此，在现阶段通过政府主导或政府推动来实现国有饭店业资产向优势饭店业集团整合是十分迫切和必要的。在这种资源整合过程中，必须打破区域壁垒与部门壁垒，必须使国有饭店业资产从错综复杂的产权利益关系中解脱出来，实现跨地域、跨部门、跨级别、跨所有制结构的流动与集聚。这种整合进程应该是一个系统、规范而有序的进程。中央政府作为国有资产委托代理机构应该成立专门的职能部门统筹对饭店业国有资产进行战略性、系统性的优化整合。在充分考虑各级政府部门的既定利益时，对各类国有饭店业资产价值进行科学合理的评估，对饭店业资产控制权的损失、分流人员安置等作出相应的补偿。
通过政府主导或政府推动来实现饭店业集团化，其成功关键在于集团内部公司治理水平及其综合资源整合能力。毕竟利用行政权威打破原有对饭店或饭店集团控制权及控制权收益的分享所组建的饭店业集团，其只能视为简单联合，其内部资源还有一个相当长的重新整合期。 因此，对于新组建的饭店业集团而言，在获得国有饭店资产的授权经营之后，集团内所有涉及饭店集团经营管理的环节都要尽可能地避免出现新的“政企不分”与“政府主导”。而是必须严格按照市场经济和现代企业制度的要求建立完善集团公司法人治理结构，积极实施公司股份制改造与产权交易投资。首先，必须充分利用我国证券市场、国有资产经营管理公司等产权交易市场和中介积极引进包括国外资本、民间资本等在内的各种所有制投资主体实现投资主体多元化，改善资本结构单一的状况，进而提升集团控制权效率，在实现饭店业集团的所有制结构、区域分布结构、组织结构和产业结构的调整与优化的同时，使国有饭店业资产经营进入高效率的轨道，使经营者实现市场化选择。其次，中国饭店业集团必须把握自身本土化人才、地域、文化、客源、服务等资源优势，不断提升和打造饭店业集团的核心竞争力。第三，必须通过选择自己的目标市场和对象，与饭店业相关产业及国际饭店业集团展开多种形式的战略合作与联盟，实现饭店集团的资本与品牌、管理、服务、网络、技术及人力资源的有机融合。
在当前饭店业市场竞争日益激烈的背景下，市场留给中国饭店业路径选择的机会和时间已经不多。中国饭店业集团化之路实质是一次国有产权制度（或利益格局）的变迁过程。合理的有效率的产权制度是在市场竞争中形成的，微观层面的饭店业集团化之路将是也必然是以市场为导向的。而政府在特定的时期从宏观到中观上主导资源配置与产权制度安排事实证明是能够产生明显产权效率的，是对市场过度和无序竞争的一种制度弥补。因此，当前中国饭店业集团化的路径选择应该突破“马歇尔两难”的困惑，通过两种路径选择的优势互补，从宏观到微观全面加速中国饭店业集团化进程，进而确保我国饭店业集团以崭新的姿态迎接全球化竞争带来的机遇和挑战。