城市化进程加速背景下北京市交通拥堵政策的引导
秦鹏飞
北京交通拥堵问题由来已久，90年代北京市政府也针对具体的拥堵情况做了很多工作，但成效任然不足。我国大城市的交通拥堵政策研究和实施基本处于起步和探索阶段，交通拥堵是近几年来首都经济和社会发展所面临的难题之一。到目前为止北京已经推动治理交通拥堵的措施有几方面：第一方面政策措施包括行政命令措施，如加大公共交通设施建设、购车摇号、尾号限行、合理规划区位功能等；第二方面政策措施利用经济杠杆等税费收取调节交通拥堵。
北京市“十二五”规划建议中明确要求，要着力解决北京市城市管理中的交通拥堵问题。因此缓解交通拥堵政策的制定值得深入研究和思考。
一、关于北京交通拥堵的现状和原因
（一）北京交通拥堵的状况
1、固定时间段拥堵。主要有以下几个时间段：
第一，上下班时间段。如早上7:00—9:00,晚上17:00—19:00等。这个时间段主要是由于企事业单位的上下班时间相对一致导致的。城市的经济生产活动具有相对的规律性，造成了在这一时间段公共道路交通资源的局限性。
第二，节假日时间段。随着经济社会的发展，生活水平的逐步提高，人们在节假日选择出行购物、旅游等休闲活动的时间增加，由此产生的交通需求通常会比以往更加突出，出现了集中时间段交通拥堵现象。
第三，大型重要活动时间段。北京是全国的政治文化中心，一些大型的活动、集会非常频繁，如每年的国庆节庆祝活动、两会的召开座谈、中央领导出访以及国际重要领导人来访等。这些时间段都采取了较为集中的交通管制措施，这对本来交通承载能力快处于极限的交通拥堵状况无疑是雪上加霜。
笔者认为北京治理交通拥堵的政策措施要针对北京特定交通拥堵时间段的具体分析研究，制定合理的、可操作性的政策引导措施，缓解北京交通拥堵时间集中相对的状况。
2、固定地点拥堵。对北京城市交通拥堵的固定地点可以概括为：商场、医院、学校、影院等公共服务设施周边地区。这些拥堵地段基本和80年代早期欧美、日本发达国家的交通拥堵地点比较类似。在中国城市化进程不断加速的过程中，北京的城市建设更新变化日新月异，人们的生活水平和质量显著提高，享受生活质量地点的固定性和一致性，造成了固定地点集中交通拥堵的问题。对固定地点的交通拥堵有很多争议。很多人认为是区域规划设计的不合理导致了固定地点拥堵问题。这种观点有一定的说服力。但是，在中国现实的国情条件下，人均资源的贫乏和稀缺性造成的不仅仅是交通资源的稀缺，还涉及到社会中的方方面面。解决固定地段的交通拥堵问题的一个方向是：规划合理的局域定位功能，从长期来看是一件解决固定地点交通拥堵有效的方式。第二个方向是：倡导社会公共交通的公益性宣传，树立公共交通工具出行的良好意识。
（二）北京交通拥堵的原因
住房和城乡建设部副部长仇保兴曾撰文阐述北京交通拥堵的原因，主要有以下几个方面：一是北京的向心交通需求巨大；二是北京市小汽车发展超前于公共交通发展，并有偏好小汽车出行的习惯；三是小汽车和机动车数量的增长拓宽挤压了非机车和行人的交通空间；四是北京存在大量的大街坊和大院，破坏了道路网的系统性。笔者认为目前北京城市交通拥堵的影响因素很多，包括机动车保有量每年以50万量的速度递增，公共交通工具运力不足，路网结构不合理，城市民众交通出行素质过低等。总的概括起来，城市规模的不断扩大、人口群体聚集的数量增长、机动车数量的剧增，已经满足不了日益增长的交通需求，由此造成了公共交通资源，包括：道路、停车设施、地铁、公交运力等的稀缺是导致北京交通拥堵的最重要因素。
二、当前涉及北京交通拥堵政策的争议
（一）城市化进程与交通拥堵的关系
有观点认为，随着北京市机动车数量突破420万量，北京城市交通道路负荷日益加重，造成了道路拥堵、能源损耗过大、空气排污量增加、噪音污染严重、交通事故多发等影响。北京城市交通拥堵已经成为发展的死穴。从历史经验来看，城市的更新发展和产生的问题是具有矛盾性的。我们应该要透过现象看本质，正是因为北京城市发展的巨大变化，才导致了交通拥堵的状况。北京市经济社会发展和由此造成交通拥堵问题的矛盾非常明显：一方面，交通拥堵的状况是随着城市化进程、社会经济发展而相应产生的，是社会繁荣发展导致的结果，也是通行机动化的趋势。随着改革开放经济社会的不断发展，人民的活动范围越来越大，对时间和交通工具选择的要求越来越高。城市交通的发展改善了人们的出行条件、提高了人们出行的效率、扩大了生产和生活的活动范围，是现代物质文明的一大进步。因此我们需要辩证的看待北京城市交通拥堵问题。
（二）交通拥堵公共政策选择的公平性
目前已经有学者关注解决交通拥堵政策的选择公平性问题。从行政管理学的角度看，公共政策的制定在本质上是一种权利的转移，这种权利的转移将产生重要的财富再分派的结果。北京市政府要大力发展交通工具，增加公共交通工具的数量，设立专门的公交车专用道在技术上都是可行的，但是从实施的情况来看落不到实处，这是由于这一公共政策的选择导致财富再分派效应所决定的。从经济学角度分析，帕累托最优认为资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。换句话说，就是不可能再改善某些人的境况，而不使任何其他人受损。也就是说，制定缓解交通拥堵政策的措施如大力发展交通工具是能够改善大多数人的福祉状况，但是势必会造成拥有私家车或有稳定不乘坐公共交通偏好的高收入人群，还有国家机关事业单位等公务用车团体的利益受损。
但是，最终北京交通拥堵政策的采用取决于决策者的立场。在效率和公平方面，政府应该要考虑到社会主义国家经济发展的根本目的是保证人民群众享有的权利，因此北京交通拥堵政策制定应该考虑到占人口绝大多数中低收入阶层的利益。降低社会公共交通资源享有的公平性，会导致经济发展的质量受到影响，这和我们倡导的和谐社会应有之义：那些最广大、需要乘坐公共交通工具出行的人民的利益是相悖的。
（三）交通拥堵能否根治
国际经验表明，单纯靠增加道路交通设施并不能从根本上解决交通拥堵问题。原因在于如果将道路等设施作为公共物品，则具有竞争性和非排他性，无法满足每一个公众趋于日益膨胀的交通资源需求。这种观点可以用于交通拥堵政策在经济杠杠调节方面，通过采取交通需求的管理手段控制北京城市交通量的快速增长。这种方式在一定程度上能够延缓北京城市交通拥堵的问题，但是随着经济的发展和生活水平的提高，有偿使用一切道路交通资源并不能够阻碍人们对交通资源提出的更高需求。因此，在北京城市交通机制和措施还不完备，解决交通拥堵问题应该更广泛的借鉴其他经验，结合城市的经济实力和具体情况，坚持量力而行，积极探索其他另外根治道路交通拥堵的政策和措施。
三、缓解交通拥堵的主要措施引导
基于对城市化进程的相关认识，关于北京市交通拥堵，有这样一种判断，在今后一段时间里，缓解北京市交通拥堵文体是一项长期而艰巨的任务。
（一）做好现阶段北京市交通拥堵治理的工作
1、尊重和执行好已制定符合差异化的治堵政策。从整体思路上看，北京经过前几次的交通拥堵治理方案的调整，特别是《北京市人民政府关于实施缓解交通拥堵综合措施（草案）》的制定和实施起了积极作用。但是北京的城市交通状况始终接近于极限的状态，因此继续处理好机动车数量迅速增长和公共交通工具发展相滞后的矛盾，实施高峰期区域限行的交通管制措施、优先发展公共交通、加快交通基础设施建设、调整区域停车收费价格等措施，还是缓解当前北京交通压力的最有效方式。
2、下一步解决北京交通拥堵政策的思考。可以结合实际情况不断完善原有的政策措施，在原有交通拥堵治理方案的基础上考虑以下方面：加快实行交通需求管理和管制、改善交通基础设施、加强规划的科学编制和实施等方面的政策措施。
（二）继续推进解决交通拥堵政策的研究和实施
北京市要进一步推进研究和实施治理交通拥堵的方案，应该要有全局性、前瞻性的眼光，总体方向是缓解和改善北京城市交通拥堵的根本状况。
第一，借鉴国外先进的交通拥堵治理经验。其一是借鉴欧美、日本等经济发达国家大城市对交通拥堵问题先进的规划和治理措施；其二是借鉴巴西、印度等发展中国家大城市在经济发展中遇到的交通拥堵问题的有效解决办法和有借鉴的处理经验。
第二，结合实际情况出台相应管制政策措施。住房和城乡建设部副部长在《缓解北京交通拥堵难点与对策建议》中写到的管制要点主要有：限车限行、加强对公交专用车道的管理、取消高速环路收费、出租车交通定位、提高城市中心区停车收费、控制汽车增长速度等措施，这些都是结合北京实际情况切实可行的办法。此外，笔者认为还应该加大对于交通违法行为的惩处力度。对违法犯规的交通参与者予严管重罚，维护和树立交通法规的严肃性，形成人们对交通法规的敬畏、尊重和遵守习惯。
第三，加大公共交通设施的建设及其他。国外的经验表明，城市良好的公共交通系统对缓解城市交通的拥堵问题十分必要。北京应该制定“公交、地铁”优先的政策，包括一系列的公交优先、快速公交、轨道交通等。北京城市的交通有限政策不能仅限于口号，政府应该在政策的制定过程中积极去推动，要在资金、技术、人力等方面给与支持，要把政策落到实处，尽快完善和发挥北京公交系统的大容量、快速性等特点。另外，笔者认为北京市地铁的规划和建设效率太低，应该尽快的建设和发展地铁交通，要充分体现地铁的规划合理性、布局密集性、运行时效性以及安全性等方面特点。
北京市政府应该担负北京公共交通资源的合理规划、使用和分配，为城市发展的交通拥堵问题提出合理的解决方案和措施。在治理交通拥堵的公共政策的选择上，要运用好经济杠杆、城市规划以及区域定位、行政强制手段等科学管理方法调节交通拥堵状况，并大力发展公共交通工具，提高民众的社会整体公共利益和福祉。