顶层设计：改革方略的一个重大发展（四）

——学者四人谈（邹东涛 周天勇 迟福林 李志昌）

重大改革应走“自上而下”的路径

　 　李志昌(云南省楚雄州委党校副校长、副教授)：30多年的改革，推动我国经济社会快速发展，改革成效不可否认。但是，在改革具体过程中，由于认识偏差和方法不当，在某些方面、某些领域，也出现了一些问题。一是改革基层化。一些重要的改革仅仅停留在基层，难以上升到宏观层面或推广到全局。二是改革局部化。一些改革局部化进行、单方面推进，没有系统整体谋划，缺乏配套协调性。三是改革利益部门化。某些主导改革、制定改革措施的部门，不从全局角度考虑，而从部门利益出发，改革措施倾向于维护部门既得利益、追求部门更大利益，这种现象实质上是“改革垄断”。四是改革各自为政、各搞一套，造成改革变形。五是改革不严肃，改革随意性突出。有些地方的改革，以少数人或个别人的意志为转移，根据少数人或个别人的观点、主张可以推出一项改革，根据少数人或个别人的意见也可以终止、废除一项改革。而造成以上这些问题的一个重要原因，就是忽视或弱化了改革顶层设计和总体规划。
　　改革顶层设计和总体规划，是我国改革必须坚持的一个重要方针。这个方针所强调的是，在我们这样一个人多地广、社会领域广泛、情况十分复杂的国家，重大改革必须坚持“自上而下”的基本路径。中央要加强对改革全局、改革进程的指导和调控。我们讲“宏观调控”，不能只局限于经济活动，对改革活动也应该进行宏观调控。如何对改革进行宏观调控？就是要加强改革顶层设计和总体规划。
　　“顶层设计”就是要设计改革的总体方案和基本模式，“总体规划”就是要对改革全局和改革进程进行系统配套安排。全局性重要改革的基本精神、基本要求、基本原则，往往是以《决定》、《意见》、《通知》的形式提出的。但不能仅仅停留在《决定》、《意见》、《通知》上，还应该根据改革的基本精神、基本要求、基本原则设计总体方案和基本模式，做出总体规划，改革才能有效地自上而下、覆盖全局地推行。在改革问题上，如果只提出基本精神、基本要求、基本原则，而没有顶层设计和总体规划，就会产生“上面有精神、下面不遵循”的现象，各自为政、各搞一套，致使改革难以按照正确方向推进。以上分析的改革中产生的问题，都与此有关。
　　改革是分层次的，从宏观到中观，从中观到微观。强调改革顶层设计和总体规划，就是要通过改革的总体方案和基本模式，保证改革基本精神、基本要求、基本原则贯彻到改革的具体方法和措施中，克服改革中“上面有精神、下面不遵循”的现象。
　　在强调“改革顶层设计和总体规划”的同时，《建议》也提出要“尊重群众首创精神”，这两者并不矛盾。在改革中，要坚持“自上而下”的基本路径，也要重视“自下而上”的路径。在我国改革初期，一些重要的改革(如农村家庭承包经营)，首先就是在基层探索的，由于得到了有力的政治支持，并进行科学的分析总结，才得以上升到宏观层面，并能够推广到全局。坚持“自上而下”和“自下而上”两条路径的统一，才能有力推进改革，使改革进程沿着正确方向前进。