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1 旅游环境保护法[1]
1.1 定义
旅游环境保护法是指涉及旅游资源及环境保护的有关法律法规等，是利用法律手段对旅游环境进行保护。
1.2 内容
旅游环境保护法的内容包括旅游环境法和旅游资源法
1.2.1 旅游环境法
1.2.2 旅游资源法
旅游资源法是调整人们在旅游资源的管理、保护、开发和利用过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。主要内容包括:旅游经济组织有开 发、利用旅游资源，保护环境和生态平衡、保护历史风貌和自然 环境的权力和义务;各级旅游行政管理部门及其相关部门对旅 游资源有管理、开发、保护、利用的权力和义务;旅游者在旅行游览中有爱护旅游资源、遵守国家有关法律、法规及有关规定 的权力和义务;破坏旅游资源者应承担法律责任等。 旅游资源是构成旅游业的三大要素之一，也是一个国家或地区发展旅游业的重要基础。
1.3 作用
（1）明确环境管理机构的体制，权限和有关单位的责任，权限
（2）有利于科学的合理的开发利用资源
（3）明确奖惩办法
2 我国现有的旅游环境保护法律手段
改革开放以来，中国已颁布、实施的旅游市场法律法规40多个。在旅游资源方面，中国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律法规主要散见于国务院的行政法规和林业、文化、环境保护、城市规划、矿产、水利等部门的部门规章中。
（1） 2002年10月28日新修订的《文物保护法》在总则中第九条规定“旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。”[2]
（2） 1998年8月29日修订的《土地管理法》在总则中第四条定义“建设用地”采用概括式与列举式相结合中，有涉及旅游用地。[3]
（3） 《草原法》在2002年12月28日修订时，新增了两条有关旅游资源的条文——关于在草原上开展经营性旅游活动的义务性规定及罚则。一个是在第六章保护中第52条的义务性规则;另一个是在第八章法律责任中第69条的罚则。[4]
（4） 《海洋环境保护法》(1999修订)在总则规定该法适用范围中，将旅游活动纳入。[5]
（5） 《水污染防治法》(1996修正) 在第三章：水污染防治的监督管理中第二十条——有对生活饮用水地表水源一级保护区对旅游活动的禁止性规的。[6]
（6） 《大气污染防治法》(2000修订)第二章：大气污染防治的监督管理中第十七条关于大气污染防治重点城市的规定中涵盖了重点旅游城市。[7]
70年代末以来，中国在对内搞活，对外开放，发展社会主义经济建设的同时，大力加强社会主义法制建设。迄今为止，由全国人大或全国人大常委会制定颁布的主要法律有《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》。由国务院及国务院授权的有关部委制定和颁布的行政法规主要有《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游基本建设管理暂行办法》、《关于新开发旅游景点几点注意事项的通知》。此外，各地尤其是旅游资源较丰富，旅游业较发达的省的地方立法机关也结合当地的具体情况制订了一些地方法规。如《厦门市旅游资源保护和开发管理暂行规定》、《[内蒙古旅游资源开发管理暂行规定》、《汕头经济特区旅游资源保护和开发管理规定》。
3 我国旅游环境保护法存在的问题
第一，从环境执法上看，国家有关部门虽制定了一系列环境保护的法律、法规，但我国的旅游业尚没有自己专门的旅游环境保护法，我国政府１９８５年才将旅游业作为国家重点支持的一项事业，正式纳入国民经济和社会发展计划，旅游业在我国还处在初期发展阶段，因此，关于环境保护虽然在立法上作了许多工作，但在法律、法规的监督执行方面却缺乏健全管理。旅游区大多数基础建设项目，没有按规定程序办理有关环境保护手续，有的虽然办了，但没有相关部门的配合把关，流于形式。
第二，从立法目的上看，《自然保护区条例》第一条： “为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”;《风景名胜区管理暂行条例》第一条：“为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，特制定本条例。”;《森林公园管理办法》第一条：“为了加强森林公园管理，合理利用森林风景资源，发展森林旅游，根据《中华人民共和国森林法》和国家有关规定，制定本办法。”由此观之，这三部法规都过分注重对资源的利用，而轻保护，且体现不出对下一代利益的保护和可持续发展原则，这是不符合现代环境立法趋势的。概括和比较分析世界各国环境立法关于目的性的规定，不难发现随着经济和社会的发展，以美、日等为代表的西方国家在环境与自然资源立法目的上的规定体现了当代环境理念的基本要求，在立法目的的理念上逐步树立了生态利益优先的现代环境价值观，将保护目标已扩大到保护未来时代人类的利益以及生态环境的安全。[8]
第三，在管理体制上，从现行法规的规定看，我国林业部颁布的《森林公园管理办法》规定国家森林公园由林业部主管。[9]国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》规定自然保护区归国务院环境保护行政主管部门负责。[10]国务院的《风景名胜区管理暂行条例》中指出各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。[11]但当一个旅游景区拥有多个头衔，且又可做旅游景区时，旅游局又来插一脚，这就涉及到一个“多头管理，多重目标”的问题。各部分又如何划分权限? 以何为重? 如何协调?谁有最终的决策权?!权责的不明确，难以使资源得到实际保护。特别是位于行政交界处的风景景区，管理更加混乱，导致旅游地的资源遭到破坏，污染严重，对旅游地的生态环境造成很大危害。
第四，从颁布的时间上看，由于80年代及90年代初期，我国环境立法大多是应急立法工具性意味浓重，法规条文用语的规范性、严密性及条文设置的逻辑性上也存在着很多不足。如：《森林公园管理办法》中缺少关于违法责任的规定，第十二条：“禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。” 《森林公园管理办法》中规定禁止为何行为，但是当行为人违反该法规定时，却没有任何关于法律责任与制裁措施的规定!从一个完整的法律规范结构的因果链条来看，凡是法律授予的权利，必须要通过有关制裁的规定来保护，这恰恰体现出法律调整的基本特征之一在于法的国家强制性，即对违法行为必须追究法律责任，通过对违法的制裁保护合法权利。[12]
第五，从调整范围上看，对旅游资源的保护与开发，有很多重要领域，还未能涵盖。如：一些正在开发中的偏远的旅游景区，开发者的开发无法可依。然而，由于地理位置的偏远和交通的不便，这些地区多数为还未被人为干扰和破坏的区域，其自然、人文、生态价值不可小觑，只是因为未经申报审批而未划入特殊区域来进行特别保护。但，这些区域恰恰是更应予以重点保护的。由于调整范围的狭窄，使得很多可贵的旅游资源遭到破坏却无法寻求救济。
4完善的对策和建议[13]
第一，修改与完善《自然保护区条例》、《森林公园管理办法》、《风景名胜区管理暂行条例》等特别区域保护法，注意相互之间的协调性。针对自然文化资源的整体性与特殊性，适当时候应制定一部统一的法律对我国自然文化资源进行保护，并以之为依据，建立、完善、协调、充实有关国家森林公园、风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等的保护管理条例、标准和规范。
第二，在立法指导思想上，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来，对环境、资源和能源的开发、利用应当维持和建立在利用效率最大化和废弃物质量最小化的条件之上。[14]旅游资源的开发与保护，应该基于循环经济的3R原则，系统地减少和避免过多的旅游资源破坏，进行合理的规划，从根本上减少和避免旅游废弃物的排放，最终实现旅游的可持续发展。21世纪旅游经济发展的战略是可持续发展，旅游生态平衡的良性循环则是实现旅游经济持续发展的基础。为更好地实现旅游生态平衡的良性循环，我国在旅游资源立法中，应与当前发展趋势相适应，将旅游资源的保护与开发贯彻循环经济模式，用法律给予更好的鼓励与保障。
第三，在旅游资源保护的制度设计上，要充分考虑生态规律。实际上，旅游环境自身具有自我调控功能，能够获得自身的正常运转和良性循环，但前提必须是旅游环境在自身能量与物质转化过程中，其内部的变化与外部的干扰均不能超过其自净能力，即所谓的环境容量。资源法律能否科学地反映自然资源的属性和特征，能否遵循自然生态规律，直接决定着人们对自然资源开发、利用、保护的态度和程度。旅游资源是一种资产，既有经济价值，生态价值。因此，保护旅游资源不能单纯地、被动地进行。而是要在开发和利用资源中进行保护，实现旅游资源经济价值、生态价值和潜在价值的平衡与协调。为了实现这一点，在对旅游资源保护立法时应进一步增加和完善旅游资源评价与分级管理制度、旅游环境影响评价制度、旅游区划制度、旅游资源经营管理制度等。
第四，在全国的统一旅游法的指导下，及时修改完善地方的旅游法规，还应注意地方法规立法上要因旅游资源环境的地区差别性突出地方特色及可操作性，同时并重维护法制的统一。
参考文献
[1] 林越英 旅游环境保护概论[M] 北京：旅游教育出版社1999-2-1
[2] 《中华人民共和国文物保护法》(2002年10月28日修订)第九条：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”
[3] 《中华人民共和国土地管理法》(1998 年8月29日修订)第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
[4] 《中华人民共和国草原法》(2002年12月28日修订)第五十二条：“在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。在草原上开展经营性旅游活动，不得侵犯草原所有者、使用者和承包经营者的合法权益，不得破坏草原植被。”
第六十九条：“违反本法第五十二条规定，擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款;没有违法所得的，可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款;给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”
[5] 《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999修订)第二条：“本法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须遵守本法。在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用本法。”
[6] 《中华人民共和国水污染防治法》(1996修正) 第二十条：“ 省级以上人民政府可以依法划定生活饮用水地表水源保护区。生活饮用水地表水源保护区分为一级保护区和其他等级保护区。在生活饮用水地表水源取水口附近可以划定一定的水域和陆域为一级保护区。在生活饮用水地表水源一级保护区外，可以划定一定的水域和陆域为其他等级保护区。各级保护区应当有明确的地理界线。禁止向生活饮用水地表水源一级保护区的水体排放污水。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内从事旅游、游泳和其他可能污染生活饮用水水体的活动。禁止在生活饮用水地表水源一级保护区内新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。在生活饮用水地表水源一级保护区内已设置的排污口，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令限期拆除或者限期治理。 对生活饮用水地下水源应当加强保护。对生活饮用水水源保护的具体办法由国务院规定。”
[7] 《中华人民共和国大气污染防治法》(2000修订)第十七条：“国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市、直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。”
[8]金瑞林 汪劲 著，《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第124页。
[9]《森林公园管理办法》第三条：“林业部主管全国国家森林公园工作。县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内的国家森林公园工作。”
[10]《中华人民共和国自然保护区条例》第八条：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。”
[11] 《风景名胜区管理暂行条例》：“第四条城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。”
[12]孙国华 朱景文，《法理学 》，中国人民大学出版社，2002：282.
[13] 梁文婷循环经济视野下的旅游资源保护法律之缺失与完善文章来源：中顾网更新时间：2010-1-13 15:11:41
[14] 金瑞林 主编，《环境法学》，北京大学出版社1999：95-100.
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