谢逸枫：“勾地”制度许地价升不许降
政府“勾地”制度玩开发商“销控”手段
摘要：2010年被戏谑为“厉政年”，楼市调控重拳频频出击，是历年房地产调控中力度最大、策略最多、持续性最长的一年。年末回望，该如何定义2010年房地产的发展过程？博弈，也许是最恰当的注解。42次博弈，调控措施贯穿全年。自2010年1月6日，“2010年央行工作会议”上发布的“保持货币政策的连续性和稳定性，继续实施适度宽松的货币政策，但严格执行有关房地产信贷政策”开始一直到12月20日，央行宣布上调存款类金融机构人民币存款准备金率0.5个百分点，包括国务院、央行、国土部、住建部、国资委等在内的国家各部委共出手42次间接或直接地给房地产市场以影响，目的就是要遏制房价过快上涨。
早在2006年年初，国土资源部已经发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(征求意见稿)》，其中提到“有条件的地方，可以建立‘勾地’制度”。而上海则在2009年9月迈出探索“勾地”制度的第一步，位于黄浦区的外滩金融集聚带8-1商业地块成为上海版“勾地制”试点的第一幅土地。‘勾地制’是香港在1998年金融危机背景下产生的，香港政府的初衷是为了保证土地不流拍，不贱卖，提升土地市场信心；国内土地预申请制度则诞生在国内房价持续上涨、土地价格暴涨的背景下。
楼市调控，销售遇冷，导致部分地区的部分开发商拿地热情骤减。面对此情此景，极度依赖“土地财政”的个别地方政府，不由得向开发商学习，同样运用起“销控”手段，以期继续保证有计划地获得高额的土地出让收入。从香港学习引进的“勾地”制度如今似乎正成为个别地方土地储备出让部门“拿来”的一种管理方式，如同开发商惯用的住宅销售“销控”手段，目的只有一个：摸清土地出让需求、控制土地出让节奏，让地方政府发展城市赖以依存的“土地财政”仍然发挥最大效应。
2011年，“勾地”制重出江湖。对此，刀客地产顾问机构董事长谢逸枫接受《中国建设报》记者采访时认为，上半年土地收入的减少与推地量缩减有关，下半年供地量或有增加。而地方政府之所以出现这种“变相放松限购的传闻”，可能与近期土地流拍增加、土地出让金收入下滑有关。由于限购等政策的影响，房屋销售市场的低迷影响到土地市场的景气度，地方政府收入的减少使得财政压力剧增。正是在这种背景下，“勾地”制度重出江湖，成为地方政府稳定土地价格的一种“托底”方式。所谓“勾地”，是指土地在正式挂牌出让前，由单位或个人对感兴趣的土地向政府表明意向并出价，在政府认可其出价后，再行挂牌、招标、拍卖的交易方式，以稳定土地市场供应预期。
对于这项制度的利弊，刀客地产顾问机构董事长谢逸枫指出，土地预申请制度虽然有利于开发商提前了解地块详细信息以及未来一定时期内土地供应计划，减少盲目拿地的冲动和风险。但在一定程度上却又制约了开发商针对市场情况调节产品定位的灵活性，增加了项目操作风险。而针对“勾地”制度“可以保证土地出让不流拍，但是不能保证地价不高。将改革单一竞价的方式，在部分地块推出前预先设置一个保密的最高限价，达到这个限价后再以竞配建保障房套数的方式来确定竞得者。
开发商表示，在规范房地产市场秩序的统一治理下，开发商的楼盘销控手段日益被严格监管，似乎已成为一种不良的销售方式。既然如此，个别地方的土地储备出让部门为什么还要借鉴呢？难道他们的这种行为就不应该被规范吗？”。某市国土资源和房屋管理局则认为，该市正在实行的“勾地”制度并非土地“销控”手段，也不是为了继续推高土地出让价格，作为不可再生的资源，我们有责任让有限的土地产生最大效益，在土地市场低迷时更应如此。
作为土地出让方式的一种变革，已在内地试行数年的“勾地”制度如今被许多开发商视为一种土地出让的“销控”手段，担心会由此推高地价，进而传导到房价上。土地管理部门则认为，这种有计划的土地出让方式，更有利于土地效益最大化，规范管理土地出让市场。至于孰是孰非，目前尚难定论。
刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示，楼市调控不仅对开发商资金造成巨大压力，对地方政府的收入也造成一定影响。相关机构的监测数据显示，1~5月全国128个城市土地出让金相比去年同期下滑了5%，其中住宅土地出让金下滑14%，北京、上海等一线城市的下滑幅度更为明显。据统计，1~3月128个城市土地出让金总额均保持在千亿元以上，1月甚至高达2143亿元，但到了4月份，迅速下降至786亿元。5月土地市场延续4月较弱水平，土地出让金以及溢价水平仍然较低，流拍率提高。
这反映出随着调控效力的释放，开发商预期资金紧张而减少购地的心理。分城市来看，一线城市中，北京、上海受政策影响最大。从住宅土地来看，北京今年1~5月住宅土地出让金同比下滑84%，上海则同比下滑44%。二线城市中，土地出让金的上涨或下滑情况各异。值得关注的是，之前传出限购政策可能放松的城市如海口和大连，1~5月土地出让金均出现巨幅收缩，分别下滑了81%和27%。
5月19日，广州市国土房管局一口气推出17幅住宅和商业金融用地，而值得关注的是，这17幅土地均采用“勾地”的形式。广州市国土房管局要求开发商在预申请时要填写承诺拿地价，如果最终没按该地价报价并导致“流拍”，公司一年内将不能在该市拿地。
对于这种土地出让方式，刀客地产顾问机构董事长谢逸枫表示，通过信息公开，有助于房企清楚政府用地储备情况和供应计划，不会因为缺地的恐慌心理而高价哄抢。另一方面，通过“勾地”制度，也避免了土地的屡屡流拍场面。有意向的企业可根据这一份出让计划，到该市国土房管局提出自己的购买意向以及愿意支付的价格，一旦土地部门认为出价合理，就可能将地块挂牌正式转让。
那么，广州市为何一改传统推地模式，选择“勾地”制度出让土地呢？中国指数研究院土地库数据显示，1~4月份，该市共推出8块住宅用地，其中7块以底价成交，土地市场的低迷可见一斑。而根据该市财政局今年“两会”期间公布的数字，该市2010年的土地出让金收入有455.6亿元，比前年增长了40.9%，预计今年该市土地出让金收入将达到646.5亿元。
比如，2010年东莞土地收入127亿。全年一级市场推出地块214宗，成交200宗，成交面积600多万平方米，成交价127亿元。2010年整体土地单价为1897元/㎡，同比2009年上升4.58%；商住用地成交单价为4335元/㎡，保持上升趋势。2010年土地供应高速放量，再攀高峰。统计显示，去年东莞土地市场共发布拍卖和挂牌宗地214宗逾700万㎡。其中工业用地供应约395.07万㎡，占总供应量的逾5成；商住用地供应约224.68万㎡，占总供应量的3成。
深究其原因，东莞在经历了2008年的金融危机之后，推地节奏加快，致使商住用地成交总量超越历史高峰，甚至热点区域的优质地块也再现“地王”；工业用地亦是如此，在产业升级换代加速情况下，全年工业用地继续大幅放量，尤其以刚升级为国家级科技产业园的松山湖最为突出。
2010年共计交易土地200宗，成交面积600多万㎡，同比上升三成有余，总成交金额达到127亿元，同比上升约35%；其中商住用地成交面积约200万㎡，成交金额约88.47亿元，同比上升约35%；从成交土地的类型来看，2010年，土地成交仍然以工业用地为主，占到总成交量的逾5成，商住用地位居其次占成交总量的约3成。
从土地供销比走势看，总体上土地需求旺盛，2005年至今土地供销比平均在较低水平，土地市场供求关系相对平衡，但2008年楼市低迷致使土地市场流拍情况严重，供大于求的状态比较明显，而进入2009年，由于楼市的销售十分火爆，所以土地市场随之活跃起来，供需比大幅下降。2010年随着部分偏远镇区土地出让的增多，流拍情况有所增加，所以供需比出现一定的上升，但整体而言供需还是比较平衡的。
继金融危机之后，东莞土地价格恢复上升态势。统计显示，2010年整体土地单价为1897元/㎡，同比2009年上升4.58%；商住用地成交单价为4335元/㎡，保持上升趋势。 2010年商住用地楼面地价温和上升。车德锐分析，从2005年以来，东莞商住用地的楼面地价最高出现在2007年达到2674元/㎡，之后随着2008年楼市的持续低迷，商住地大部分以底价成交甚至流拍，所以楼面价步步下探，直到2009年开始楼面价才重新回到上升的通道，2010年由于一季度高价地的增多，致使全年整体楼面价达到1939元/㎡，同比上升12.48%。
刀客地产顾问机构董事长谢逸枫认为，如果楼市在调控中转冷，广州市要完成上述土地出让计划将面临巨大压力。对地方政府而言，土地出让价格的高低变化，预示着当地不同的投资环境变化，同样预示着政府执政能力的强弱不同。之所以推出“勾地”制度、进行土地“销控”，无非是为了使土地出让价格一直保持平稳上升的状态，从而让投资商对当地的投资环境更加充满信心和希望。
然而，一项新制度的引进与实施，尚需了解制度产生的背景，即使当地适用，在具体执行过程中也仍需谨防异化。正如开发商引进楼盘“销控”制度的初衷一样，初期只是为了有计划地完成楼盘销售任务，有效地控制房源，实现项目利润的最大化。然而当其大规模泛滥后，却成为一些不守规矩的开发商人为控制房价上涨的工具，现实中，虚标房源供销情况、“坐地起价”等现象已屡见不鲜。
‘勾地’制度能够借助价格机制的作用，在一定程度上使需求与供给相适应，使土地市场趋于均衡。但由于政府有权选择在开发商报价低于其心理预期时拒绝出售土地，因此‘勾地’制度隐藏着使地价‘只许升不许降’的可能性，这将对市场机制造成扭曲，出现有价无市的现象。
在当前开发商对未来市场普遍不乐观、购地欲望不强烈的情况下，政府采取“勾地”制度的本意虽然在于避免因土地流拍打击市场信心，但如果政府对土地的心理预期价格远远超过开发商愿意支付的最高价格，就仍然难以形成对土地的有效需求。因此，如果要在当前房地产市场低迷的情况下，使“勾地”制度发挥作用，如何使政府预期价格符合市场实际将是一个必须解决的问题。
地方政府目前不能发债，导致暗债泛滥，对抑制土地财政、控制地方负债不力。2010年全国地方土地出让金收入已达到2.9万亿元，同比增长超过1倍，相当于地方同期收入的72%，可以说，没有土地财政就不可能有大规模的城镇建设。虽然我国的《预算法》禁止地方政府负债，但地方的直接间接负债并未中止。据统计，截至去年11月末，地方融资平台贷款9.09万亿元，2010年上半年净增0.28万亿元，下半年截至11月末净增1.43万亿元，地方负债通过投融资平台转化成了企业负债。其中存在问题的比例大约在20%左右。
按照2010年7月20日银监会第三次经济金融形势通报会议上披露的数据，截至当年6月末，我国商业银行地方融资平台贷款达7.66万亿元。其中，项目借款主体不合规，财政担保不合规，或本期偿还有严重风险（贷款挪用和贷款做资本金）的贷款，占比23%，其余相当大一部分项目能够直接或间接偿还贷款本息，真正存在银行呆坏账风险的地方贷款约是1.76万亿元。也就是说，地方政府的赤字一部分被转嫁给了银行，可能形成系统性的金融风险。为了解决地方政府的收支平衡，2009年、2010年财政部代理发行4000亿元地方债，列入省级预算管理。
2011年3月份，国土部财政部联手严查土地出让金去向，国土资源部公开数据显示，“十一五”期间，我国共批准新增建设用地3300多万亩，土地出让收入高达7万多亿元。2008年全国土地出让总收入为9600多亿元，2009年就猛升至1.59万亿元，同比增加63.4%；2010年更是高达2.9万亿元，同比增逾72%。
土地出让收入每年都在猛增，如此高的土地财政收入属于政府财政预算外收入，这笔钱都用到哪里去了？2009年，国家审计署对河北、辽宁、吉林、江苏等11个省区2007年至2008年土地专项资金进行了审计抽查，发现有12个市欠征土地出让收入323.26亿元，有11个市的674.81亿元土地出让收入未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。在审计署抽查的上述11个省区中，有9个属于“增减挂钩”试点省份。虽然不足以说明试点全貌，但还是让很多人震惊。前述国土部人士给本报的说法是，审计署公布的结果只是冰山一角，每个试点的土地出让金数字其实是个谜。
按照去年底国务院下发《通知》的要求，清查各试点的土地出让金去向是其中的一项重要内容。但这位国土部内部人士并不看好清查结果。通常试点的地方政府一般都有三个账本，一本账给国家看，一本账给人大看，一本账留给自己。地方政府应付检查的方法很灵活。
可几乎所有的地方政府都回避这个敏感的问题。卖地卖了多少钱是一清二楚的，但是如果问把卖地的钱干什么去了，很多地方不愿意告诉你。地方政府现在财政预算收入里面有60%是来自卖农地的钱，而地方政府对征地之后土地增值的收益分配情况是——投资者拿到40%-50%，城市政府再拿一部分之后，留给农民的只有5%。这样发展的结果不是政府所倡导的工业反哺农业，城市支持农村，其实是农业、农村来贴补城市。