近些年来，食品安全始终是我们面对的一个沉重话题。苏丹红、三聚氰胺、瘦肉精、二恶英、地沟油、毒豇豆、甲醇酒、陈化粮、石蜡米、吊白块馒头、孔雀绿多宝鱼、植物奶油、树胶蜂胶等等，数不胜数，一次次刺激着大众的神经。单是乳制品一项，先后就出现了安徽阜阳奶粉“大头娃娃”事件、河北三鹿奶粉“三聚氰胺”事件，以及“皮革奶”、“结核奶”、“抗生素奶”等，五花八门，不一而足。最近河南的“瘦肉精”事件，以及上海的“染色馒头”事件，再次暴露出我国食品安全监管存在漏洞。我们认为，尽快研究完善相关法律制度和政策体系，从根本上解决久治不愈的食品安全顽症。
一、我国食品安全监管现状
（一）食品安全法律法规不健全，处罚偏轻。我国目前有《食品安全法》（2009年2月颁布）、《产品质量法》(1993年制定2000年修订)、《农业法》(1993年制定2002年修订)、《国境卫生检疫法》(1986)、《动物防疫法》(1997)、《标准化法》(1988)、《农产品质量安全法》(2007)、《刑法》(1979年制定，2011年第八次修订)等近20部相关法律；((农药管理条例》(1997)、《兽药管理条例》(1987年制定2001年修订)、《生猪屠宰管理条例》(1997)等近40部相关法规；《无公害农产品管理办法》(2002)、《新资源食品卫生管理办法》(1990)、《转基因食品卫生管理办法》(2002)等近150部部门规章。这些法律法规初步形成了食品安全保障的法律框架，促进了食品安全保障的法制化。
其中，《食品安全法》是现行关于食品安全最基本的、也是最重要的一部法律，于2009年2月18日由全国人大常委会正式表决通过，自同年6月1日起施行，原来的《食品卫生法》同时废止。整部法律基本涵盖了从农田到餐桌整个食品生产、消费过程中所有环节、所有相关参与者的行为规范。自2011年3月起，全国人大常委会第二次组织开展对食品安全法的执法检查，主要目的是督促政府进一步落实好食品安全法的各项规定，推动法律实施中一些重点和难点问题的解决。
但总的来看，我国现行的食品安全法律法规体系都是条块自然演进而成，缺乏逻辑上的完整性和统一性，部门印记比较明显，相互矛盾、重复现象多，且内容不全面、也比较陈旧，不能很好地适应现阶段形势的发展变化。尤其是，现行法律法规对食品安全违法犯罪的处罚，总体上偏轻。
（二）食品安全行政管理体制不顺。目前，与食品安全监督管理相关的政府主管部门有卫生及食品药品监督管理、质量监督、农业、林业、工商行政、商业等总共近10个部门，不同部门仅负责食品从农田到餐桌的某个环节，造成了部门间职责不清、管理重叠、协调困难等问题。虽然依据《食品安全法》，2010年2月成立了国务院食品安全委员会，旨在从整体上指导食品安全监管工作。但国内外的实践都表明，这种“委员会+若干部门”的管理模式并不理想。总的来说，“九龙治水”、条块分割体制尚未根本打破，看来谁似乎都有责任，但到最后谁都可以推托责任。同时，“运动式”监管和执法，效率不高，效果不佳，监管上容易出现漏洞。最近“双汇”火腿肠“瘦肉精”问题曝光后，媒体上评价说“八个部门都管不好一头猪”。
（三）食品安全标准太低。目前我国食品相关标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级，标准之间交叉、重复时有发生，标准规定的检测方法也不尽相同，各部门按照自己的标准对企业的生产过程或市场上流通的产品进行检验和监督执法，企业往往感到无所适从。按照《食品安全法》，国务院卫生行政部门今后要对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准等予以整合，统一公布为食品安全国家标准。从国际上看，食品安全标准是非常严格严厉的。例如，日本《食品中残留农业化学品肯定列表制度》中有5万个数据标准，国际食品法典有2439条农药残留标准。
总的看，我国现行食品安全标准体系、层次、数量、质量都很不完善，如与食品安全有关的农药、兽药残留、抗生素限量等指标设置不健全，有的甚至未作规范。国际标准采标率也很低，我国现行食品加工产品标准140项、检验方法标准475项中，等同等效或非等效采取国际标准24项、63项，分别仅占17％、13.3％。食品行业门槛仍旧较低，小作坊多，食品添加剂滥用严重。食品检验、评估、预警、预报等方面技术水平低，关键技术与设备落后。
二、实行“严刑峻法”确有必要
首先，是保障人民群众身体健康和生命安全的需要。民以食为天。食品是人类生存权和发展权最基本的物质保障。现在，我们初步解决了13亿人口的吃饭问题，但如何吃得安全放心就成为人民群众普遍关心的突出问题。近些年来，因食品安全问题引发的致人生病、残疾甚至死亡的事故屡见不鲜，有的波及面广、受害人数多，演变成为重大公共安全事件，严重影响政府形象和社会稳定。坚持以人为本、科学发展，就必须关心人、爱护人，始终把人民群众的健康和生命权益放在第一位，下决心彻底解决好食品安全问题。
其次，是促进食品产业健康发展的需要。对于食品产业来说，产品的安全卫生是其生命线，是企业生存发展的立身之本。例如，“毒奶粉事件”让消费者对国产奶粉信心全无，让外国奶粉品牌成为中国市场主角。2009年时，外国品牌婴幼儿奶粉在中国市场所占份额接近90%。当初“三聚氰胺”事件甚至连“蒙牛”、“伊利”这样的大品牌都不能幸免。也许我们的处理失之于软，如果当时下决心注销这些犯了大错、严重伤害国民感情的大品牌，对整个乳粉业也许是大好事。近年来，外资开始积极参与我食品企业的并购，我国食品产业安全面临严峻挑战。不解决好食品安全问题，我们的食品企业就无法有效参与国际竞争。
三、几点政策建议
治乱须用重典。低廉的违法成本是食品安全事故频发的一个重要原因。必须实行最严厉的法律制度和最严格的司法执法，加大处罚力度，令造假掺假者倾家荡产、乃至付出生命代价，才足以使其不敢越雷池半步。
第一，加快健全食品法律法规，建议增设“食品投毒” 等项罪名。保障食品安全，单靠《食品安全法》还远远不够。应该借鉴国外经验，制订多部法律、法规相互补充，来对食品安全的不同方面进行规范管理。重点是两个方面：一是加大食品安全犯罪的刑事责任。2011年2月26日，十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过了刑法修正案(八)，加大了对食品安全犯罪的刑罚，食品安全犯罪最低刑罚将变为有期徒刑，致人死亡或者有其他特别严重情节的，则处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。这是一个重大进步。今后，在完善有关法律中，建议对主观故意或放任结果发生的间接故意致人死亡、重伤、残疾的重大食品违法行为，直接定为故意杀人罪、故意伤害罪，或创设“食品投毒罪”等项罪名予以规范；对因食品安全犯罪而被判处有期徒刑以上刑罚的，不得适用缓刑、减刑、假释、保外就医。同时，建议大幅提高罚金刑幅度，剥夺犯罪者所有非法所得及再犯能力。对于引发重大食品安全事件的生产经营主体，要处以造成损害经济折算价十倍以上重罚，直至关门大吉。二是强化企业的主体责任，彻底扭转当前食品安全事故中企业推诿、政府着急、群众不满意的被动局面。转变政府监管企业的思路与模式，在充分保障企业合法权益基础上，变包办代替、保姆式管理为督促、监督企业自觉履行生产经营义务，承担社会责任。强化民法在调整企业与消费者产品损害责任方面的利益赔偿作用，加大对违法企业的行政和刑事处罚力度，将保护所有企业的惯性思维调整到保护合法企业的正确思路上来。
第二，全面修订并大幅度提高食品安全标准。一是认真实施《食品安全法》，国家应尽快制定全国统一的食品卫生、产品质量和安全标准及全国统一检验方法的标准，各部门按照全国统一的标准对企业的生产过程或市场上流通的产品进行检验和监督执法。二是尽快推行与全球接轨的国际食品生产和管理标准，实现“从农田到餐桌”全程质量控制。关键是在我国逐步引进国际通行的食品安全管理体系HACCP（即危害分析与关键点控制规程）体系，对从原材料、生产、包装、标识到流通、销售的每一个节点进行控制，建立食品安全每个环节的记录、追踪体系，确保产品质量可控性及责任的可追溯性。这也符合《食品安全法》的精神。三是实施严厉的食品添加剂准入、认证和安全标准。可借鉴日本的经验，将与食品添加剂相关的标准、准入、认证、生产流通等所有监管权限都上收到国务院食品安全行政主管部门，并由该部门承担最终责任，实行定点生产、许可认证使用。凡是企业和个人滥用食品添加剂的，一律按“投毒”犯罪论处。
第三，进一步理顺食品管理体制。要下决心改变目前“多龙治水”的局面，尽快建立统一、高效的食品安全管理体制。要进一步压缩食品安全监管部门数量，合并和明晰监管职能，强化监管责任。建议将国务院食品安全监管职能主要集中在卫生及食品药品监督管理、农业两大部门，质量监督、工商行政、商业等部门的相关职能应分离出来，分别纳入前两大部门，以便更加明晰责任。形象地说，凡是入口的食用品，工业制成品或深加工品出了问题，唯卫生及食品药品监管部门是问；凡是农林牧渔养等原生品或初级加工品出了问题，唯农业部门是问。同时，改进创新监管方式，可以借鉴国外经验，设立“食品安全密探”制度，秘密调查、取证食品安全方面的违法违规行为。此外，要组建一批相对独立的国家级食品安全科研、检测、监测等机构，进行独立、公正、透明的食品安全技术科研、预警预测、信息发布活动。
第四，加强行政执法和行政问责。现在，“有法不依，执法不严，违法不究”是食品安全事故频发的一个重要原因。建议加强对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。要严格责任追究，对食品安全监督管理人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊，造成重大事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。同时，要进一步强化食品安全行政首长问责，地方政府对制售有毒有害食品打击不力，造成严重后果的，可采用一票否决制，免去主要负责人的职务并不得叙用。
第五，提高对消费者的保护力度。相对于食品生产商和销售商而言，消费者始终处于弱势地位，他们几乎无法预见到食品潜在危害发生的可能性和范围。一旦发生食品侵权，消费者举证困难，一般也难以获得司法支持。建议参照医疗事故纠纷案实行“举证责任倒置”，即生产者、经营者应对其生产或销售行为与消费者的损害后果不存因果关系承担举证责任。要加大食品安全宣传教育力度，提高消费者安全购买食品意识，充分动员全社会力量实施监督。设立面向公众的有奖举报制度，建立举报网络，方便和帮助消费者投诉，支持群众的自发打假行为。更加重视媒体的监督作用，对于媒体反映的食品安全问题，有关职能部门应当坚决查处。
注：本文作于2011年4月.