非税收入体制创新研究

任凌云安乡县发改局

非税收入也是我国政府政府收入的重要组成部门，甚至在地方出现了费大于税的局面，不规范的非税收入对于经济社会的发展造成了巨大危害。笔者将从现行非税体制存在的缺陷出发，分析这些缺陷给社会经济发展造成危害的机制，并提出一个符合共赢经济学理论的基本原理非税体制创新方案。

一、现行非税体制的缺陷

⑴非税收入规模过大，预算安排随意性大。非税收入规模过大，县乡两级政府费大于税的现象十分突出。已经纳入预算管理的非税收入基本是由各主管部门自行安排收支计划，财政部门虽然履行了审核批准程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收人中更大的部分没有纳入预算管理，许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划，但并不提出对其分配使用的详细方案，预算安排随意性大。

⑵非税收入泛滥，执收行为不规范。地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费。分配失控，监督失灵，并且也大大增加了管理成本，极易诱发贪污腐败。现行执收执罚环节多，项目多，标准乱。执收执罚单位一方面超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，另一方面则存在该收不收、该罚不罚、随意减免、收人情费的现象，导致财政收入的流失。

二、非税体制缺陷的危害

1、不规范非税体制威胁人民安全

现行非税收入体制实行多劳多得的政策，执收行为不规范，预算安排随意性大。这种非税收入体制安排导致监管部门与监管对象形成了分赃制。质监部门与伪劣产品生产商分赃，环保局与污染单位分赃，安监部门与违法生产煤矿分赃。这种现象最直观证明就是那里污染最严重，那里的环保局就最富有，那里伪劣商品最多，那里的质监部门的日子就过得最舒服，那里的安全事故最多，那里的安监局效益就最好！这种分赃制半公开的，都是得到了当地党委政府的默许，甚至还下达了上缴分赃的任务。当然这种分赃制表面上看，监管部门对监管对象违法行为的处罚，但是他们的处罚的目的不是禁止违法行为，而是鼓励违法行为。因为要真正禁止违法行为，就要让违法者得不偿失，但是分赃制的处罚方式是让违法者得大头，如果违法所得100万元的话，处罚只有20万元，鼓励违法者继续违法。为什么会这样？因为你只要禁绝了违法行为，监管部门就没有收入。正是这种逆淘汰的公务员薪酬制度导致了监管部门与监管对象的分赃制，最终引发了层出不穷的食品安全事件，此起彼伏的生产安全事故，一场场的生态环境灾难。

不但层出不穷的食品安全事件，此起彼伏的生产安全事故，一场场的生态环境灾难威胁人民生命财产安全。这种体制还导致公安与违法犯罪形成一种分赃机制，现在卖淫嫖娼、赌博放高利贷、吸毒贩毒已经是在中华大地遍地开花。因为公安也有非常重的创收任务，最简单最直接创收方式就是与卖淫嫖娼、赌博放高利贷、吸毒贩毒搞捉放曹的游戏。

2、非税体制缺陷导致腐败与机构膨胀

不规范非税体制使“收费养人，养人收费”在各地方行政事业单位已经成为常态。《京华时报》2010年10月16日报道，临渭区文化局文化市场管理办公室向管辖范围中的网吧收取每年2000元的年检费，还有每年12000元的管理费。老板们称，“管理费”都是以“罚款”的票据收取的。该单位编制本来是8人，可实际注册领工资的人数将近70人。像临渭区文化局文化市场管理办公室超编8倍还是个别现象，但是超编50%以上单位确实非常普遍，可以说全国所有行政事业单位超编人员在1000万人以上。如果每人按工资和工作经费3万元计算，那么就多消耗财政收入3000亿元。

由于我国公务员薪酬制度的限制，一个单位收费再多，也不能以福利奖金发给个人。但是领导可以通过超编进人收黑钱，一个县级行政事业单位进一个人，至少花费三万元以上打通关节。一个单位的人员多了，各种领导职位就可以增加，各个领导职位又可以卖钱。所以每个单位领导都有让机构膨胀冲动。

三、非税体制创新方案

1、清理非税收入的项目。

⑴非税收入的项目现状

我国目前的非税收入主要包括预算内非税收入、预算外非税收入和制度外收入。

　　预算内非税收入：(1)国有上缴利润(包括国有企业出售和转让产权的收入、股份制企业国家股利收入和其他国有资产收益)；(2)国家能源重点建设基金收入；(3)各种专项收入，如征收排污费收入、费附加收入、电力建设资金专项收入等；(4)基本建设贷款归还收入；(5)事业收入、公产收入；(6)国家预算调节基金收入；(7)罚没收入；(8)行政性收费收入。

预算外非税收入： (1)由国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金；(2)由省级人民政府、省级财政、计划(物价)部门批准设立的行政事业性收费和基金；(3)以政府名义接受的捐赠收入；(4)由主管部门集中的未纳入预算管理的资金，如证监会收取的证券监管费等；(5)国有资产、公共资源等租金性收入。

制度外收入：(1)制度外基金；(2)制度外收费；(3)制度外集资摊派；(4)制度外罚没收入；(5)小金库。它大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府手中。[1]

⑵需要保留的非税收入

预算内非税收入保留国有上缴利润、事业收入、公产收入、罚没收入、行政性收费收入，其他的取消。

预算外非税收入保留以政府名义接受的捐赠收入、国有资产、公共资源等租金性收入、行政事业性收费和基金，其他取消。

制度外非税收入一律取消、禁止，查获一律贪污受贿论处。

2、罚没收入管理机制创新

原来罚没收入实行政府财政按比例返还的制度造成了监管部门多劳多得激励机制，使监管部门与被监管部门之间形成分赃机制，还造成了今天政府部门收费养人，养人收费的局面。同时造成社会外部性的受害者得不到补偿，受害者上访不断，危害社会稳定。最近，湘北某县就因为该县环保部门罚款后，成为了污染企业的保护伞，造成了严重环境污染，当地村民打砸了企业，引发了严重的社会不稳定因素。

⑴规范管理，建立健全罚缴分离制度。要求执罚部门收取罚没款必须持财政部门颁发的《罚没许可证》，使用财政部门印制的罚没票据。在票据管理上，执收执罚单位统一向财政部门购领票据；在征收、处罚管理上，健全罚没收入缴库制度，强化财政征管机构对罚没收入的监督。同时，对罚款决定与罚款收缴相分离制度做了具体规定，必须由当事人持行政处罚决定书到财政部门指定的承办银行缴纳罚款。对于罚没物资的处置，大部分采取公开拍卖的方式，拍卖款全部缴入国库。

⑵罚没收入全部上缴国库，用于外部性给具体人带来危害的补偿。每个执法单位工作经费和人员经费增值税、契税、营业税等税收中解决。罚没收入全部上缴中央，中央在全国平均后根据其管辖范围内的人口返回作为各种违法行为造成伤害的补偿基金，比如交警部门的罚款就是用作车祸伤害，而且伤害人有没有能力按着国家赔偿标准补偿被伤害人的民事赔偿。如果某地的某种外部性方面赔偿比较少，结余比较多，这说明这个执法部门工作出色，可以把结余的50%，作为奖金发给执法部门，如果历年结余比较多，新的结余可以全部发给该支付单位。

3、行政事业收费管理体制创新研究

行政事业收费管理体制创新的方向就是行政性收费一律取消，事业性收入改为企业性质市场运作。

比如教育收费、