中国启动“节能产品惠民工程”已历时两年之久。这一节能补贴政策在拉动内需、推广节能产品方面取得了一定成效，但是，实际操作过程中也暴露出很多问题。

　　这一工程由国家发改委、财政部于2009年6月组织实施，补贴产品涉及节能空调、节能汽车、节能灯、电机四大类。根据国家发改委公布的数据，截至2010年年底，在节能补贴政策推动下，达到中国能效标准二级和一级的空调推广3400多万台，市场占有率由推广前的5%上升至70%以上；节能汽车推广100多万辆，市场份额由推广前的7%上升至30%以上；节能灯推广3.6亿多只。

　　国家发改委初步测算，在一年半时间内，中央已安排财政补贴160多亿元，直接拉动消费需求1200多亿元，实现年节电225亿千瓦时（相当于2010年全社会用电量的0.5%），年节油30万吨，二氧化碳减排量超过1400多万吨。

　　不过，在这些成效的背后，部分企业虚报销量、虚标能效、等级造假，车商混淆价格优惠与国家补贴，以私吞补贴。更有甚者，部分厂家与经销商合谋造假以骗取国家补贴。“惠民”工程似乎演变成了“惠厂”工程，补贴政策落实的真实效果还需进一步考证。

　　“节能产品惠民工程”漏洞

　　节能产品由于其前期投入成本较高，社会认知度较低，在产品推广初期往往需要政府采用政策对其加以扶持、引导和推广。中国启动“节能产品惠民工程”，出发点之一就是希望通过财政补贴，扩大高效节能产品市场份额，并逐步形成推广高效节能产品的长效机制。但是，透过目前曝光的各种补贴乱象，可以看出中国节能补贴政策在设计、制定和实施过程中存在诸多问题。

　　首先，在政策制定层面上，节能补贴额度制定得合理与否，关键在于它是否能够影响到消费者的决策，将没有补贴时不购买节能产品的消费者引入购买节能产品的行列中。因此，在补贴设计时，决策者首先应该调研整个市场，并分析其对各个消费阶层的影响，公开征集意见，开展试点，最后合理决策。

　　中国节能补贴政策的制定是否经过了这一复杂和透明的过程，由于相关部门没有对外公开这部分信息，外界不得而知。在实际出台的政策中，节能冰箱根据能效等级跟额定制冷量的不同而给予不同额度的补贴，而节能汽车却采取统一的标准，每台车补贴3000元。不论这3000元从何而来，对于不同档次的车型，采用统一的补贴额度，是否会意味着对部分高档车型给予补贴的实际意义不大？如节能汽车第二批推广目录中的梅赛德斯-奔驰国产C180，市场指导价为30.8万元，对于其动辄上万元的优惠政策来说，3000元补贴其实对购买者的决策几乎没有任何影响，对这部分车型的补贴可以说是无效的。美国对不同品牌不同类型的节能汽车采取了不同的税收优惠政策，而且随着其市场份额的增加，优惠的幅度也在逐步减低。

　　其次，从节能产品的能效水平评估来看，美国无论是对购买“能源之星”的产品实行减税政策，还是对“家电以旧换新”项目实行退款政策，其前提都是必须要达到美国能源部公布的能效标准，并获得“能源之星”标识的产品。美国的能效标准由能源部经过严格、系统的研究和论证后提出，并根据技术改进适时调整。

　　而且，从2011年起，企业申报产品的能效水平，必须经过由美国环保署认可的第三方检测机构认证。

　　相比之下，中国在审查申报产品的能效水平时，多是依据企业主动提供，并没有经过第三方检测机构的二次认证。正因为如此，才会出现企业虚标能效、等级造假的事件。

　　再次，从补贴方式来看，“节能产品惠民工程”由中央财政对高效节能产品生产企业给予补助，再由生产企业按补助后的价格来销售。实际上，由于价格制定权掌握在企业手中，中央财政间接补贴带来的价格优惠，往往不能真正到达消费者手中。补贴不直接发放给消费者，使得补贴政策的实现难以做到公开透明，从而为厂商和经销商留下操作空间。例如，汽车经销商借此提高汽车价格，或者通过混淆优惠政策与政府补贴，减低优惠幅度，变相地将政府补贴纳入自己囊中。

　　目前，美国政府对于消费者购买“能源之星”产品主要采取减税政策，也就是以减少税收的方式直接补贴节能产品的购买者。在2011年新购买使用“能源之星”产品的消费者，只需填写一张相关表格，连同自己的纳税证明、产品购买凭证、产品制造商的认证上交给相关负责部门，就可以获得补贴。居民所享受的减税最高额度不能超过500美元（2010年是1500美元）。而且，这一额度是指产品生命周期内的最高额度，也就是说如果居民在2006至2010年享受的税收减免额度达到500美元，2011年将不再有资格享受这一优惠政策。

　　最后，从监管层面上来看，无论对产品能效水平还是补贴政策落实的情况，中国都缺乏完善的、行之有效的监管。拿节能空调来说，节能产品的销售、安装及用户信息均由企业自行录入“节能产品惠民工程”信息管理系统，国家并没有切实可行的核实办法，从而也就为企业虚报销量留下了空子。国家虽然会对违规违法的推广企业，视情节给予惩罚，但最严厉的惩罚也不过是取消其推广资格，无法对企业形成实质性约束。在政策有漏洞、监管薄弱、惩罚无约束力的“大好时机”下，企业虚报骗补肯定不可避免。

　　美国“能源之星”经验

　　美国是世界上推广节能产品比较成功的国家，在提高能效、发展可再生能源方面已经形成了比较成熟完善的机制。因此，研究美国在推广节能产品时采取的主要政策，对中国如何建立推广节能、鼓励可再生能源利用的长效机制有很好的借鉴意义。

　　美国的节能手段很多，推广节能产品最成功的项目当属“能源之星”项目。“能源之星”是美国的一种自愿性能效标识，由美国环保署于1992年创立，以帮助消费者识别能效产品从而减少排放。

　　围绕“能源之星”，美国采取了许多卓有成效的节能措施。时任总统克林顿1993年签署了一项总统行政命令，要求所有联邦政府机构必须采购带有“能源之星”标识的产品。这项措施成为“能源之星”标识制度走向成功的主要动力之一。目前，“能源之星”已经形成了由美国能源部、美国环保署、制造商、销售商、建筑承包商、能源管理公司、公用事业部门、第三方中介机构、消费者和其他组织共同参与的项目，合作伙伴超过2万个，设计的产品也由最初的计算机和显示器扩展到包括住宅采暖和空调系统、办公设备、家用电器、建筑物等在内的60多种产品，超过80%的美国公众能够区分出“能源之星”标志，超过75％的家庭将“能源之星”标识作为其决策的重要因素。

　　根据“能源之星”项目2010年成果报告，2010年美国“能源之星”产品减少的排放相当于3300万辆汽车排放的二氧化碳，节约资金近180亿美元。

　　“能源之星”产品之所以获得如此多美国人认可，与其产品具有可靠的能效水平有着很大关系。申报“能源之星”标识的产品，必须是能源部公布的高能效产品，且必须通过第三方检测机构的认证。美国能源部和环保署每年都会检测“能源之星”产品，以确保标识的真实性。能源部制定能效标准和测试产品能效都有完整的程序，检测结果也会反馈给制造商、环保署、联邦贸易委员会，能源部还负责监督第三方检测。

　　“能源之星”项目对于购买新的“能源之星”产品的消费者采取通过减税、直接补贴给消费者的方式。具体减税的额度：2010年为产品成本的30%，最高上限为1500美元；2011年下调为产品成本的10%，最高上限为500美元。至于消费者如何获得减税，笔者在前文中已经介绍过。

　　“能源之星”项目除了提供高能效产品，还负责帮助居民实施家庭节能改造，提供节能知识，开展建筑节能，等等。目前，“能源之星”不仅在美国本土发挥重要作用，而且已成为一个国际性节能标志，相继被加拿大、日本、欧盟、澳大利亚等诸多国家引进。

　　2009年，美国能源部还发布了“高能效家电消费退款计划”，为购买新的“能源之星”家电来替代旧家电的消费者提供部分退款。联邦政府提供的资金总量为3亿美元，各州按照人口在全国总人口的比例获得相应资金。采取的方式也是直接将退款返还给消费者。

　　另外，美国联邦政府通过联邦房屋委员会或退伍军人事务部为居民提高能效的各种措施和提供抵押贷款的服务；一些贷款机构也为购买“能源之星”产品提供抵押贷款服务，居民在购买经过“能源之星”认证的建筑时均可向这些银行申请抵押贷款。

　　从上述美国主要的节能补贴政策中可以看出，无论采取减税还是现金返还，以及抵押贷款政策，针对的都是具有“能源之星”标识的产品，也就是为社会公众所认可的高能效产品。这背后实际上体现的是美国严格、规范的能效测量和认证标准。

　　中国能效标识弊端

　　相比之下，中国虽然从2005年开始实施能效标识制度，但其尚未完全被消费者认可。一方面，目前市场上存在着很多虚假宣传，部分厂商只有一个或者几个产品获得认证，却宣传自己所有产品都取得了能效标识认证，消费者无法辨别；另一方面，中国能效标识的认证采取的是自我检测或者委托国家机构认可的检测机构进行检测，认证缺乏可比性，再加上缺乏相应的市场监管，消费者往往对产品能效标识产生质疑。

　　因此，中国政府需要尽快对于能效标识的认证加以规范，定期或不定期抽查产品，实现奖惩制度，加强对获得标识产品的市场监管，使得能效标识尽快为消费者认可，打造出中国的“能源之星”，从而为今后的节能补贴政策奠定基础。

　　要想使能效标识为消费者认可，除了要规范能效测量和认证程序，还需加大宣传力度，提高消费者的节能意识，建立起决策者与消费者的联系，增强消费者舆论监管的能力。可以仿效美国“能源之星”网站，及时公布获得标识的产品，并开展节能宣传和教育，公布国家相关政策。

　　目前，中国能效标识网虽然也有部分这方面的内容，但相比美国“能源之星”的网站，还显得简单粗糙。而且，由于绝大部分消费者并不知道其存在，大有形同虚设的感觉。

　　美国推广节能产品时，之所以可以直接补贴消费者，与其社会经济发展程度以及整个税收体系有很大关系。在中国，现阶段可以变通地、渐进地采用直接补贴，如设立专门机构，或者利用税务机构或者金融机构。这虽然会增加成本，却可以在一定程度上遏制一些违规违法行为，保证政策实施效果。

　　建立节能补贴长效机制

　　针对“节能产品惠民工程”和中国能效标识制度存在的问题，笔者认为中国政府的当务之急，是尽快确立能效水平的权威第三方认证，并改变补贴方式。

　　引入第三方认证，除了可以摸清企业产品真实的能效水平，还有利于政府对企业实施监管，政府可以选择定期或不定期抽查相关产品，并对处罚违规操作的企业实行严厉的惩罚，如在取消推广资格的同时处以罚款。

　　至于补贴方式，节能家电可以仿照“家电下乡”，采用直接补贴消费者的方式，设立专门机构，消费者可以选择去专门机构兑付，也可以选择去金融机构兑付。节能汽车的补贴，可以通过将现金补贴折算成购置税，出台购置税减免政策，也可以采取优惠贷款，政府以贴息的方式直接补贴消费者。

　　2011年5月31日，节能空调补贴已经到期，节能汽车的补贴据说也将提高门槛。无论如何，实现节能补贴政策都将是未来鼓励提高能效、发展清洁能源的主要政策工具。如何建立推广节能产品、鼓励使用可再生能源的长效机制，是中国政府现在就必须考虑和着手实施的。中国迫切需要全力打造自己的“能源之星”，以公众所接受的节能品牌为基础，通过税收、现金返还、贷款等措施，采用直接补贴消费者的方式，来降低节能产品的市场价格，提高节能产品的市场份额。