刍议农村金融服务全覆盖的可持续性
李庚南
银监会推动实施的农村金融服务空白网点全覆盖“三年规划”，无疑是破解城乡金融失衡、推进农村金融服务均等化的一项有力举措。浙江在监管部门、地方政府及有关部门的共同推动下，已于去年成为全国首批实现建制乡镇金融网点全覆盖的省份，取得了改善当地金融生态环境、弥补金融功能缺失和助推当地社会经济发展的多重效果。但透过全覆盖的成效，我们必须保持足够的清醒：全覆盖的实现并不是农村金融服务均等化目标的实现，而仅是一个良好的开端；全覆盖能否做到真覆盖、可持续，是我们亟需思考和研究的课题。
一、理性看待农村金融服务全覆盖的可持续性
首先，农村金融服务全覆盖是我国金融体系可持续发展的内在要求。本质上，金融服务可归为基本公共服务的范畴；而均等化是基本公共服务内在的要求。我国二元经济结构客观上导致了城乡基本公共服务均等化的缺失，比较全面而系统的公共服务体系主要发生在城市，农村所享受的公共服务则明显不足，金融服务领域尤其如此。因此，推进金融服务均等化，有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供基础金融服务，尤其是为目前金融体系并没有覆盖的农村提供有效的服务，其社会意义不言而喻。在我国当前城乡金融资源配置明显失衡的格局下，推进金融服务均等化的目标，就是建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系。
其次，农村金融服务全覆盖本身包含可持续发展的要求。只有可持续的全覆盖才是我们追求的农村金融服务均等化目标。衡量农村金融服务状况的国际通用指标包括农村金融服务覆盖面、农业贷款数量、农村地区小额贷款情况、农村金融机构可持续性、农村政策性金融等。其中，“覆盖面”是评价农村金融服务状况的主要指标。农村金融服务全覆盖应包括两个方面：一是金融服务覆盖的广度。即在机构网点上基本实现县（市）以下乡镇、行政村金融服务的全覆盖，不断提升农村经济社会发展的金融供给能力。其二，金融服务覆盖的深度。即在服务对象上实现客户对象全覆盖。从客户资源角度来看，农村金融客户主体包括：贫困农户、一般农户、富余农户、农村个体工商户、规模种养户、县域龙头企业、一般中小企业、农民专业合作社等。这些群体无论身处经济发达地区，还是一般地区，甚或贫困边远地区，都具有金融服务需要。因此，无论在服务的广度和深度上，均对农村金融服务提出了持续性要求。
最后，农村金融服务全覆盖仅是农村金融服务均等化的起点，是一个持续的过程。农村金融服务均等化要求从数量和质量上满足“三农”对金融服务的持续扩展的需求。农村金融服务网点是金融服务的条件和载体，但并不等于金融服务本身。如果在仅网点配置上，或者说在形式上实现了金融服务的全覆盖，而缺乏相应的人员配置，缺乏应有的服务的产品，或者服务方式落后、服务质量低劣，就称不上真正的全覆盖。随着我国农业产业结构软化趋势的增强，“三农”对金融的需求更为复杂多样。只有多层次的金融安排，才能满足农村复杂、多样的金融需求。这就要求农村金融组织在金融业务上不断创新，以适应农业产业结构软化出现的需求变化。
二、清醒认识农村金融服务全覆盖面临的可持续挑战
挑战之一：政策性与商业化运作目标的矛盾突出，全覆盖面临的商业难持续的困局。农村金融体系的缺失，农业和农村资金外流是主要源于农业自身弱质性造成的，是资金运动市场经济规律使然。农村现存的小农经济的运行制度所导致的对资金需求的零散、细小化，及其所蕴涵的风险性与现代金融机构经营目标所追求的资金运营规模化和安全性之间存在着巨大的差异。由于农村金融缺乏市场机制作用的环境，农村金融机构在农村不仅难以获得较高利润，而且更为关键的是对贷款资金的安全都难以保证，收益与风险严重不成比例，因而必然导致农村金融资源“外逃”，导致了农村金融体系的薄弱。要改变这种状况，推进农村金融服务均等化，唯有依赖“有形之手”的调节，包括监管引导、政府扶持。可以说，银监会推动的农村金融服务全覆盖完全是一项政策性工作或政治任务。但执行这一政策性任务的恰是商业性农村金融机构。政策性与商业化目标的碰撞，使这种制度安排的可持续性问题明显。从实际情况看，绝大多数空白乡镇金融机构网点业务量稀少，维护运营成本较高，收益远远不能覆盖运行成本，将持续处于亏损经营状况。主要原因：一是受当地经济发展水平制约，业务总量较小。除极少数空白乡镇金融机构网点在当地特色产业发展带动下，金融服务需求逐渐旺盛，业务量稳步提高外，绝大多数空白乡镇金融机构网点的业务量较小。二是业务种类以存取款为主，能为网点带来利润的贷款业务较少。贷款需求少，业务结构过于单一，使网点难以找到利润增长点。
挑战之二：空白金融服务网点运行环境较差，风险隐患大。一是农村金融生态坏境相对较差，潜在信用风险大。由于农民文化素质较低、居住地分散、农村金融机构宣传力度欠缺等原因，农民金融知识匮乏、信用意识淡薄，一旦有个别信贷违约行为发生，其示范效应很容易造成拖欠行为的蔓延，形成大量坏帐，而且这类坏帐往往执法难度较大、执行成本高。二是自然环境带来的风险防控压力较大。空白乡镇金融机构网点风险除了网点本身因设施简陋存在的安全隐患外，更难把控的是工作人员的人身安全、资金在途风险和网点设备异常风险等。一些空白乡镇金融机构网点大都山高路陡，台风和暴雨季节，易发山体滑坡和泥石流等自然灾害，工作人员和押运资金每日往返，存在人身安全隐患。虽然空白乡镇金融机构网点大都设在乡政府办公楼内或附近区域，但由于地处偏远，部分乡镇未设公安机构，有的乡镇甚至连手机信号都无法覆盖，一旦遇到突发事件难以得到公安力量的及时支持，存在资金和人员的双重安全风险。此外，农村金融服务网点还要承受农村生产活动中面临的各类自然风险、社会风险和市场风险等特质性风险。
挑战之三：政策扶持的不确定性影响空白金融服务网点的存续。空白乡镇金融网点与服务全覆盖工程的实施，离不开各级地方政府以及财政、公安等相关部门的积极支持。尽管空白金融服务网点的设立，地方政府一般都给予或承诺一定的扶持补助。但这种扶持因时、因地表现出较大的差异性和不确定性。一些地区，随着城乡统筹发展战略的推进，当地政府鼓励偏僻的乡（镇）、行政村整体或大部分向中心镇迁移，使当地新设立的空白金融服务网点的面临去留的选择；特别值得关注的是，一些地区在乡镇调整、打造中心镇的过程中，由于政府换届，对空白金融服务网点的财政补助等事项往往被搁置，影响空白金融服务网点的营运。
三、积极构建农村金融服务全覆盖的可持续发展机制
实现金融服务全覆盖的可持续发展，不断满足“三农”日益增长的金融服务需求，是一项庞大而又复杂的民生工程，需要通过政府、监管部门和社会各界的积极努力，共同构建农村金融服务全覆盖可持续发展的长效机制。
（一）加快农村金融服务立法步伐，构建法律约束机制。通过各种金融政策来支持促进农业发展，不仅仅是各个国家对农业进行直接补贴或者税收优惠的补充手段，更是促进农业良性发展的必要措施。从国际上看，无论是发达国家还是发展中国家，在传统农业向现代农业转变的过程中，为了增强金融对农业的支持力度，都立有较为完备的农村金融法律体系。目前，我国有关农村金融的法律规范散见于相关的金融法律之中，尚无专门的针对支持农业发展的金融机构的法律，客观上削弱了农村金融服务的法律保障，造成对农村金融服务扶持的随意性、盲目性和非持久性。所以，应加快农村金融服务立法步伐，以法的形式确保金融体系对农村的资金投入，维护和增强农村的资金“造血”功能。
（二）强化差异化政策扶持，构建政策激励机制。按照市场原则和信贷资金运动规律，金融体系对农村金融服务的供给，客观上缺乏内在动力。除了通过外部法律强制性手段，还需要施以差异化的政策激励措施，以增强金融体系服务农村的积极性、主动性。也只有通过差异化的政策才能科学合理地协调好农村金融机构服务“三农”政策性目标与商业化目标的矛盾。在财税政策方面，要保持现有优惠财税政策的稳定性和连续性，消除金融机构不必要的忧虑。进一步建立健全涉农贷款贴息制度、贷款风险的分担和补偿机制，对县域银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的给予财税补贴。在货币政策方面，应充分运用存款准备金率、再贷款等货币政策调节货币信贷资金供给的杠杆作用，有效增加农村金融机构放贷能力，放开对包括农村信用社贷款在内的农村地区贷款利率限制，使农村金融机构根据自身经营成本和管理能力自主确定资金价格，实现利率覆盖经营风险和成本。在监管政策方面，要实行差异化监管政策，对农村金融的监管有别于城市金融。特别是在风险监管的核心指标达标方面，对农村中小机构要有一定的监管容忍度，并将空白乡镇网点服务覆盖工作与市场准入相挂钩，实施正向激励措施，优先支持其在所在县（市）发达乡镇或城区增设网点，以丰补歉，促进相关涉农银行业金融机构持续经营。
（三）打造农村金融信用环境，构建信用跟踪机制。各级地方政府及政府部门应推进大力“农村信用工程”建设，依法推进诚信社会的建立；要加大失信惩戒力度，严厉打击逃废银行债务行为，尤其对严重失信并造成银行较大损失的当事者，要依法从重处罚，并及时披露其失信行为，置于社会监督之下，使其付出沉重的失信代价；对守信的借款人，银行要给予其利率下浮、手续简化、增加信用额度等惠顾便利。涉农银行业金融机构要继续利用网点资源优势，积极开展信用村、信用户的评定，不断改善当地信用环境，促进当地经济发展。
（二）强化差异化政策扶持，构建政策激励机制。按照市场原则和信贷资金运动规律，金融体系对农村金融服务的供给，客观上缺乏内在动力。除了通过外部法律强制性手段，还需要施以差异化的政策激励措施，以增强金融体系服务农村的积极性、主动性。也只有通过差异化的政策才能科学合理地协调好农村金融机构服务“三农”政策性目标与商业化目标的矛盾。在财税政策方面，要保持现有优惠财税政策的稳定性和连续性，消除金融机构不必要的忧虑。进一步建立健全涉农贷款贴息制度、贷款风险的分担和补偿机制，对县域银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的给予财税补贴。在货币政策方面，应充分运用存款准备金率、再贷款等货币政策调节货币信贷资金供给的杠杆作用，有效增加农村金融机构放贷能力，放开对包括农村信用社贷款在内的农村地区贷款利率限制，使农村金融机构根据自身经营成本和管理能力自主确定资金价格，实现利率覆盖经营风险和成本。在监管政策方面，要实行差异化监管政策，对农村金融的监管有别于城市金融。特别是在风险监管的核心指标达标方面，对农村中小机构要有一定的监管容忍度，并将空白乡镇网点服务覆盖工作与市场准入相挂钩，实施正向激励措施，优先支持其在所在县（市）发达乡镇或城区增设网点，以丰补歉，促进相关涉农银行业金融机构持续经营。
（三）打造农村金融信用环境，构建信用跟踪机制。各级地方政府及政府部门应推进大力“农村信用工程”建设，依法推进诚信社会的建立；要加大失信惩戒力度，严厉打击逃废银行债务行为，尤其对严重失信并造成银行较大损失的当事者，要依法从重处罚，并及时披露其失信行为，置于社会监督之下，使其付出沉重的失信代价；对守信的借款人，银行要给予其利率下浮、手续简化、增加信用额度等惠顾便利。涉农银行业金融机构要继续利用网点资源优势，积极开展信用村、信用户的评定，不断改善当地信用环境，促进当地经济发展。
（四）完善农业信用保险与担保体系，构建风险分担机制。一是通过设立政策性保险机构或委托商业性保险公司代理政策性保险业务等方式，加快建立农业保险制度。对政策性农业保险业务给予经营费用补贴，形成政府、银行、公司与农户共担风险的风险分担机制。逐步扩大政策性农业保险覆盖面，完善和细化政策性农业保险责任，支持商业性保险机构开展农业保险业务，鼓励保险公司选择一些条件成熟的区县作为试点，积极探索以农业产业化为纽带、以龙头企业为依托的农业保险发展模式。二是尽快出台《农村信用担保管理办法》，建立和完善政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制。各级地方政府应按照《中小企业促进法》有关要求，设立支持农村信用担保体系建设的专项资金，建立担保机构的损失补偿与奖励以及对中小企业、农户、农村合作组织的保费补助机制，引导和推动农村担保机构积极有效地开展涉农信用担保业务，实现与农村金融机构的风险分担、利益共享。