目前监管的重点是早期干预和动态监测，利用现代信息技术建立全国性的举债数据网，防止地方债务恶化

　　部分地方政府存在过度举债行为，潜在风险值得关注。地方财政依赖土地出让收入，一旦房地产价格持续降低，不仅会出现政府债务支付危机，已开工投资项目后期资金难以为继，而且会影响相关产业和宏观经济的持续稳定。

　　根据审计署对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，各级地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币，大约相当于国内生产总值GDP的27%，总体处于可控范围。但是，有一些地区的债务率超过200%，这表明部分地方政府存在过度举债行为，潜在风险值得关注。

　　一、地方政府债务现状

　　债务结构上，10.7万亿元地方债务余额中，政府负有担保责任和负有偿还责任的债务分别占21.8%及62.6%，也就是说，地方政府承担着8.6万亿元的潜在债务。从资金来源看，来自银行的资金为8.5万亿元，约占债务总额的80%，占到国内银行贷款总余额的17.7%左右，表明地方债务与银行间的捆绑较为紧密。从资金运用看，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设的占61.86%。这些项目建设周期一般较长，考虑到项目开工大部分在2009年，预计还款期也较为集中，未来2—3年地方债务的偿债压力较大。

　　从举债主体看，融资平台公司、政府部门和机构举债的分别占46.5%和23.3%。央行报告显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级（含县级市）平台约占70%。县级及以下政府的偿债能力普遍较弱，引发了市场对这一级政府债务风险控制的担忧。

　　从形成时间看，2008年上半年，地方债务总量约为1.7万亿元。2008年下半年，为应对国际金融危机，在4万亿元等一揽子政府投资计划作用下，各地的计划投资总计达40万亿元，其中多数资金来源于银行贷款，直接形成了地方政府债务，致使2009年债务规模增长了62%。2010年的债务余额比2009年增长18.86%。

　　二、存在的问题

　　一是还有部分地方债务处于隐性状态，游离于监管之外。地方政府隐性债务一般不出现在资产负债表中，包括政府担保、地方金融机构呆坏账、社保资金缺口以及政府管理的国有企事业单位负债。地方政府融资平台也形成了不少隐性债务。比如，地方融资平台通过信托方式融资，从表面上看有的以负债形式出现，有的以股权形式出现，但是股权融资附带了股权回购协议或地方政府部门的回购承诺，本质上属于债权性质的融资，是地方财政的隐性负债。这些隐性债务未纳入预算管理，债务缺乏相应的监管，风险处于失控状态。一旦这些隐性负债出现还款困难，则仍需地方财政买单，如果地方财政也陷入财务危机或者这些负债转嫁为商业银行的不良资产，就目前我国政治一体化性质看，中央财政最终会背上地方政府承担的责任。

　　二是地方政府融资缺乏约束机制，融资效率不高。根据现行法律规定，地方政府不能作为发债的主体。地方政府为满足市政建设等的需求，依赖融资平台公司融资，一定程度上妨碍了市场竞争机制的形成。地方政府融资平台主要通过银行项目贷款、发行企业债和信托私募融资三种方式进行融资。根据2009年数据测算，发行企业债的融资成本大约是7%，信托私募融资成本达10%，远高于同年期银行贷款基准利率。

　　另外，地方政府利用融资平台公司进行融资，不仅用于农业和教育基础设施建设等公益项目，也用于地铁和公路建设等兼有地方公共服务和经济效益的项目，也同时用于房地产开发等收益项目。这些项目建设周期、还款方式、资金周转等都有不同的特点，但项目监管并没有根据项目类型而有所区分，也没有进行相应的风险定价和控制，造成一些项目的投资期限与还款期不匹配，这不仅增加银行系统风险，也降低了资金运用效率。

　　三是地方财政依赖土地出让收入，未来还款风险较大。我国地方政府财政收入结构不合理的情况较为普遍，影响了地方财政收入的可持续增长。突出问题是部分地方政府对土地出让收入等“土地财政”依赖程度较高。统计数据显示，2010年中国国有土地使用权出让收入2.9万亿元，占地方财政收入的65.9%。为了获得尽可能多的土地财政收入，地方政府通过一系列的制度安排，不断提高房地产价格，实现储备土地的升值，也在一定程度上推高了房地产市场的价格。

　　很明显，一旦房地产价格持续降低，不仅会出现政府债务支付危机，已开工投资项目后期资金难以为继，而且会影响相关产业和宏观经济的持续稳定。另外，部分地方政府特别是欠发达地区，地方财政收入中上级转移支付比例过高。通过对部分省份2010年预算执行情况的分析，欠发达省份，如贵州、青海、广西等，2010年财政收入来源中，中央补助以及财政部代理发行的地方政府债券等收入，占全省财政收入的75%以上，而地方税收收入仅占财政总收入的15%左右。地方财政收入结构不合理严重影响了其抗风险能力。

　　三、加强地方债务风险管理的政策建议

　　（一）堵疏结合，逐步完善地方政府债务管理体系

　　对现有地方债务，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，逐步化解债务风险。对确应地方政府负担的显性债务，根据债务数量和期限，制定还款计划。对于违规的担保，要及时清理。对隐性负债，可通过债务转换、债务重组等方式解决，并设立相应的风险偿债基金。在确定地方债务存量的基础上，试行地方政府发债，通过制度安排对其进行监管和风险控制。出台《地方债务监管条例》，对中央政府和地方政府的权责划分、债务规模控制标准、债务担保、信息披露、风险预警和惩罚机制做出规定，对地方政府举债进行事前、事中和事后的监管。

　　事前监管方面，规定借债目的、类别和发债的程序，坚持财政实力与债务规模相平衡的原则；事中要强化信息披露，若有影响偿债能力的事件发生，需发出预警；事后监管要防止道德风险。因为中央政府在地方财政恶化时不可能不予救助，但这种援助往往会增加道德风险，使地方举债随意化。考虑到我国国情，目前监管的重点是早期干预和动态监测，利用现代信息技术建立全国性的举债数据网，防止地方债务恶化。

　　（二）发展竞争性的债务市场，对债务使用进行绩效管理

　　鼓励发展竞争性的地方政府信贷市场，利用金融市场将大量储蓄转化为基建投资，不仅可以降低筹资成本和提供可持续的资金来源，也可以约束地方政府融资的使用范围和效率。地方政府主要承担管理和服务职责，解决好教育、医疗、社保等民生工程，其他领域尽可能引导社会投资。对于地方政府负债的总体规模和风险控制，应建立有效的债务绩效监管机制，防范债务风险。通过地方政府债务负担率、债务依存度、偿债率等可操作性的指标进行衡量。也可考虑将政府性债务纳入人大的监督范围，根据当地经济发展状况及规划，审议政府债务筹措的规模和长期规划，审核债务资金使用效益。对于地方政府融资平台的投资，根据项目性质，即公益项目和收益性项目资金回收方式的不同，分别设置市政债和项目债的融资工具，建立差异化的风险补偿机制。

　　（三）改革财税制度，形成促进和保障地方财政收入稳定增长机制

　　一是调整中央和地方政府的财税分配机制或者按照财权和转移支付来决定中央和地方应该承担的事权，尤其是要赋予基层政府与其所承担的事权相适应的稳定收入来源。

　　二是完善财产税制度，为地方政府建立稳定的收入来源。财产税以房产、土地等为课税对象，有较强的地域性，而且税源充足，税收收入稳定，具有成为地方政府主要税收来源的基础。让其成为主力税源，能强化地方居民对地方政府的财政监督和预算约束，对规范财政收入体制起到重要的推动作用。

　　三是改革现行 “重政绩考核、轻债务考核”，“重资金投入、轻效益评价”的考核机制。建议干部考核制度要随经济发展情况适当做出调整，现阶段要弱化GDP导向的考核，把举债、偿债、资金使用等方面的指标纳入考核指标体系，这也是保障地方财政安全，防止中央代地方买单的举措之一。