打造服务型政府须破解
各级政府同构化难题
王淼
（中国改革报社 100027）
摘要：政府职能和机构的同构化加剧了各地经济社会发展的不平衡，使基层政府难以有效实施社会管理，严重影响着基层的改革积极性。因此，有必要对中央与地方各级政府的事权重新进行梳理和定位，加以合理安排、明确规范，按照职责相称的原则，尽快进行各级政府职能的改革。
关键词：科学发展观；服务型政府；政府职能；同构化
全面协调可持续发展，从宏观上容易理解，但经济社会的微观主体如何去主动落实却是一个难解的课题。很多研究都已经认识到，科学发展观的提出，对深化行政管理体制改革特别是转变地方政府的管理理念、管理职能和管理方式提出了新的要求。转变政府职能，合理定位地方政府职能，推进政府管理创新，是摆在各级政府面前的一项紧迫而现实的重大课题。笔者认为，让地方政府自觉践行科学发展观，首先要解决各级政府在职能与机构上的同构化问题。
一、各级政府职能存在着“全能化”与“同构化”
一般认为，在市场经济条件下，各级政府的基本职能主要包括三个方面:一是按市场经济规则调整政府与企业的关系;二是为企业和社会提供公共产品和公共服务;三是创造良好环境和秩序并有效管理社会事务。而在我国，政府不仅仅在发挥以上三个方面的作用，更作为投资的主体，通过项目规划、投资和建设强势地影响着经济的运行。尤其是2008年国际金融危机后，我国经济的回升幅度超过预期，主要得益于政府推动和政策刺激。值得注意的是，如果把中央政府的干预看成带有宏观调控性质的政府职能，并无可厚非，但遗憾的是，我国政府职能存在的另一些特点使得政府职能行使出现了一定程度的紊乱和不协调。如中国宏观经济学会会长房维中提出的，中央与地方两个“十二五”规划并存导致的不确定性。这就是我国各级政府职能存在的“全能化”与“同构化”的具体表现之一。
这样一种体制，是受前苏联高度集权的计划经济体制的影响，使政府的职能延伸到社会生活的各个领域，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。综合经济管理职能、社会工作职能、行业管理职能等等全部集中在政府部门。这就是我国政府存在着的“全能化”现象，而且中央政府与地方各级政府之间的职能配置明显趋于“同构化”。这样一种“全能化”与“同构化”现象，虽然历经30多年的改革开放和市场经济冲击，并未有根本性改观。现在普遍的说法是我国政府职能的设定与履行过程中还不同程度存在着“越位”、“错位”和“缺位”的现象。但笔者以为，“越位”、“错位”和“缺位”的现象只是表明，政府职能在各级之间仍缺乏清晰的定位。
二、政府职能同构化阻碍科学发展观落实
对于我国的政府的职能设置，近年来曾经有过一场关于政府与社会关系的讨论。这就是“小政府大社会”到底是否适合中国国情。有人提出，中国进行市场经济体制改革，政府职能也要与之相适应，那就是要在分解原有体制下政府职能的基础上,把原来政府的大量微观职能（主要是微观经济职能）交还给社会,政府集中精力专门办理那些对全社会来说非常重要,而其他社团组织或个人没有能力办的事,成为引导,协调和监督全社会经济运行的中心和枢纽。“大社会”是指在缩小政府职能,调整政府机构,精简政府人员的同时,充分扩大社会组织的自找管理功能。但也有学者随即发表反对意见认为，“小政府大社会”的这个观念从根本上是错的。他们举例说，西方也不都是“小政府”，比如美国，已经被世界上公认为是“小政府”，但其实美国政府比我们大很多，公务人员比我们多得多，每8个人就要养一个公务人员。我们中央政府加起来只有4万人，而美国光一个农业部就有10万人。文章尖锐地指出，成天地看到我们的媒体批评政府监管不到位，可是这些批评者有没有想一想，到底靠谁来监管？监管部门没人怎么实施监管？不是说制定一部法规就能自动执行到位的，事情都需要人来做。可是如果你去政府部门跑一跑就知道了，许多部门人手都不够。用“小政府大社会”能解决监管问题吗？
笔者以为，“小政府大社会”还是“大政府小社会”并非问题的关键，问题的核心仍是我们不应该用同一个职能标准构建不同层级的政府组织。现实的情况也表明，这种把政府办成一个“万花筒”式的组织设想，极其不符合科学发展的要求。
首先，以经济发展作为各级政府的主要目标进一步加剧了各地经济社会发展的不平衡。尤其是一些后发展地区的领导干部，所在地区发展工业的客观条件差，面对干部考核和选拔任用体制中普遍的“GDP崇拜”倍感无奈。压力之下，一些不择手段、不顾后果的招商引资措施由此出笼，引发了诸多社会问题。尤其是在乡镇一级，一些区位条件较差的农业镇、边远镇，无论条件如何，都搞招商引资、上工业项目，尽管花了九牛二虎之力，但收效甚微。此外，在传统发展模式影响下，地方发展走进了“大而全”的怪圈，各地在统筹城乡建设规划、土地资源利用、产业布局优化上各自为政，出现重复建设甚至负债建设的无序局面，造成劳民伤财，群众怨声载道。现在，各地普遍出现的土地财政现象更是一个明证。这样一种劳民伤财的发展模式与政府间职能设置不合理不无关系。
其次，“职权不对称，权责不明晰”的行政管理模式，使基层政府难以有效实施社会管理。近年来，食品安全等各种社会事件屡屡发生，引发了人们对政府执政能力的质疑。这样的状况之所以会愈演愈烈，就在于基层政府的职能与权利不对称，财权事权不匹配，考核目标尺度不明。在基层政府，我们经常会看到这样一种怪异现象，一方面是存在着大量的无事可做的富余人员，另一方面在具体进行社会管理时又人力不足。抛开一些所谓的“潜规则”，很多富余人员的产生恰恰源于基层政府对上级政府的对口。在这样一种格局下，基层政府自身尝试进行的政府改革一般都以失败告终。例如，福建省石狮市曾经进行过本是中国行政体制“小政府、大社会”改革的成功典型，1988年开始，石狮市按照“小政府、大社会”的模式，组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得石狮成为当时的全国地方机构改革的5种模式之一。但是经过16年的斗转星移，在2004年，“小政府、大社会”的品牌已经名不副实。当时，石狮市政府系列的工作部门由11个增至18个，市长由一正三副变成一正七副，吃财政饭的人员也膨胀了近两倍。研究认为，导致政府机构人员持续膨胀的始作俑者是两道特殊的压力：一是来自于上级政府机关的压力。一旦没有与上级政府机构对应的“对口部门”或是对口部门级别不够，上级政府机关的各种责难就接踵而来，政治上与经济上的“报复”措施也就纷至沓来。因此，面对上级政府机关的权力压力，石狮市政府只能以“重视某项工作”为理由一再增设部门、增加人员。二是来自于公共管理的工作压力。再如，上世纪80年代内蒙古卓资县的综合改革试点。1986年6月开始，卓资县按照“改革体制、转变职能、面向生产、强化服务”的原则，把政府28个直属科级单位撤、转、并为一办、六委、七局14个部门。县直机关行政人员由547人精简为340人，减少了40%。1988年，卓资县再次进行机构改革，为了简化手续、提高效率，实行合署办公，将政府的14个部门合署为6个。卓资县机构改革的另一个特色是，不仅政府部门进行了精简改革，党委部门也相应进行了精简。县委机构由原来6个变成3个，即办公室、宣传部、组织部。这些改革，在笔者看来都带有地方政府为了适应实际，试图改变与上层政府机构职能重复同构而进行的试点，其经验拿到今天来看也仍然具有一定的借鉴意义。但卓资县的改革，虽然当时受到了全国的关注，曾有2000多个县来人进行学习。但由于人们常说的：下边上不改，改了也白改。据有关人士估算，卓资改革后的几年，上级部门应投未投的资金在1亿元以上。对于一个贫困县来说，1亿元无疑是一个巨大的数字，足以让改革者对撤并机构、精简人员望而却步。
三、应按不同层级区分重新定位职能
政府职能结构是指各级政府之间的职能配置,既包括中央与地方政府之间的职能配置,也包括地方各级政府之间的职能配置。我国现行的政府间职能配置关系主要是依据我国宪法和地方组织法确定的。除国防、外交等职能归中央政府专项管理外,其它职能基本相似或雷同,只是在作用区域上有所区别。这种结构是社会事务“板块”切割的必然结果,明显带有中央高度集权的计划经济体制色彩。因此,要建立与市场经济相配套的政府间事权关系模式,就必须对现行宪法和地方组织法进行适当调整,按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。
“十二五”期间，我国将按主体功能区规划，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，推进区域协调发展，从源头上扭转生态环境恶化趋势，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系。笔者认为，在实施主体功能区规划的同时，有必要配套解决困扰我国多年的各级政府同构化问题。在这方面，笔者以为广东省云浮市云安县的经验可资借鉴。
作为山区县，云安县在全国率先进行了主体功能区的改革试点。该县共有8个镇，按照不同定位，被划为三类：优先发展区(以下简称“优先区”)、重点发展区(以下简称“重点区”)和发展与保护并重示范区(以下简称“示范区”)。云安县城所在地六都镇区位、交通、资源优势明显，是唯一划入“优先发展区”的乡镇。坐落在该镇的云浮循环经济工业园，面积只占全县的1.09%，2009年却创造出全县59.2%的工业增加值，87.45%的地方财政一般预算收入，80.57%的税收收入，构筑起全县经济命脉。尤其需要引起重视的是，在试点中，云安县对县、乡（镇）、村三级组织的基本职能进行重新定位，明确县一级主要抓经济建设，镇一级主要抓社会建设，村一级主要抓社区建设。为了保障主体功能区建设和乡镇公共服务职能的落实，云安县在政治和财政两个方面进行保障。首先是在绩效考核上，不以GDP大小论英雄，只以功能发挥好坏论成败。同时，行政村运作经费也由县财政统筹。并逐年增拨维稳、计生等专项经费。这些做法有效地将基层政府工作人员从招商引资中解放了出来，公共服务和社会管理水平不断提高。目前，广东省正在全省山区县全面推广云安县主体功能扩展的经验。
综上所述，笔者认为，我国应尽快进行各级政府职能的改革。其基本原则是宜上则上，宜下则下，因责定职，不求对口。
中央政府主要处理全国性的公共事务,如国防、外交、宏观经济调控、公民基本权利的保障、平衡地区间经济发展和收入分配、全国性的公共基础设施、基础科学研究的资助等等。
省级政府主要负责统筹本地经济发展，并统领行政区域内的地方性公共事务,如本地公共基础设施建设、文教卫生、社会治安、环境治理、社会救济等。
同时,按照权责对称的原则，自省往下，逐级弱化经济建设职能。将经济发展权集中于有能力进行经济建设的市级政府，由市（在有的地方可以为县）统一行使经济发展职能，同时按照公共服务均等化的要求，对基层政府的财力、部门、人员方面予以保障。公共服务缺位，人力不足的地方要及时补充，而人浮于事，无事可做的部门和人员则按需要进行撤销和分流。
同时，还要在规范各级政府事权的基础上,努力加强政府间的合作关系,重点解决地区间交叉的公共事务,如跨地区公共基础设施建设、人口流动、市场统一等。我们要认识到，政府转型是转变经济发展方式一个基础条件，政府不转型，经济发展方式就没有办法顺利转变。各级政府职能定位清楚，公共财政充分保证，主体功能区的职能才能有效发挥，科学发展观才能真正落到实处。（本文在国家发展改革委第九届中青年经济研讨会上被评为优秀论文）