11月17日，21世纪农村教育高峰论坛在京举行。会上，21世纪教育研究院院长杨东平发布了《农村教育布局调整十年评价报告》。报告显示，2000年到2010年，在我国农村，平均每一天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1小时，就要消失4所农村学校。

　　早在上个世纪90年代，我国一些省市就针对农村生源的变化，对农村义务教育学校进行了布局调整，这也被称为“撤点并校”。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，其中第十三条提到，“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。”这被舆论解读为此后农村大规模“撤点并校”的政策依据。

　　本来，根据生源的变化，调整学校的布局，是十分正常的，也有其必要性，这有利于教育资源的整合，同时提高农村学校的办学水平。国务院的政策，正是在这一背景下出台的。按照这一政策，农村义务教育学校的布局调整，是必须因地制宜的，而且，也明确提到，“防止因布局调整造成学生辍学”，但遗憾的是，这一政策在执行过程中，被不少地方“断章取义”，存在“一哄而上”，盲目撤点并校的问题。

　　今年9月，针对过去10多年来撤点并校中存在的问题，国务院办公厅专门下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，该意见明确指出撤点并校所带来的严重问题，具体包括：农村义务教育学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重，并带来农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题。有的地方在学校撤并过程中，规划方案不完善，操作程序不规范，保障措施不到位，影响了农村教育的健康发展。这是十分务实的态度。然而，这是一个被舆论广泛认为“迟到”的意见，面对一半小学已经被撤并掉的现实，再出台意见修补撤点并校的“后遗症”，效果如何还难说，更重要的是，这一过程已经改变了很多农村学生的命运。

　　一项好的政策，为何会被“曲解”、“走偏”？这值得深思。总体看来，我国教育政策的制订、执行，目前普遍存在两方面问题。其一，中央政府、地方政府部门的职责、权限模糊。由于我国各地的教育情况十分复杂，因此教育政策的执行，需要因地制宜，可是，这不意味着把权限全部交给地方，对于一些地方政府必须履行的基本职责，必须由中央政府明确，这才能将中央政策和地方情况有效结合，也有利于中央检查、督促地方执行政策。

　　像撤点并校政策，中央政府允许地方政府因地制宜调整学校布局的政策是合理的，但要避免地方政府借撤点并校，一味减少学校、教学点，以此减少自身对教育的投入，应该明确规定，义务教育学校离开学生家庭的距离，不得超过多少距离，学生徒步上学的时间不得超过多少分钟，必须撤点重新布局的学校超过多少距离必须配备校车等等，只有有这一明确的限制，才能避免地方政府由“因地制宜”变为“一哄而上”。事实上，今年国务院发布的规范意见，就是在这方面进行了“规范”。如果早在2001年的意见中，就有这些明确的规范，目前发生的撤点并校的问题或可以避免。

　　类似的还有异地高考政策，目前我国采取的办法，还是由各地因地制宜设置异地高考门槛。因地制宜是必要的，但是，在异地高考矛盾不突出的地区，比如山东、黑龙江等，这一问题还不大，而在矛盾比较突出的北京、上海等地区，如果把设置门槛的权限，全部交给地方，地方政府完全有可能在本地户籍人口和外来人口高考利益的冲突下——这些地区流入人口多，高考竞争并不激烈——设置很高的异地高考门槛，结果是量大面广的随迁子女无法享有异地高考政策。

　　其二，教育决策缺乏民主程序。如果各地在教育决策中，能广泛听取各方意见，有将民意纳入决策的过程和机制，就撤不撤、怎么撤、撤之后的交通、求学问题怎么解决等进行深入讨论，那么，因地制宜也是完全可以做到的，可是，地方政府在制订教育政策时，往往却是由行政单方面主导、拍板，根本不听取民众意见，纵使居民反对，也强势推进，告诉家长什么时候撤、撤之后到哪里上学，至于交通问题则是家长自己的事。在撤点并校中，一些地方就曾出现“强制撤并”。目前撤点并校问题突出的地方、学校，当初的撤并其实都遭到老百姓的强烈反对，甚至有的还被媒体曝光，有的家长以在原办学点自行聘请老师上课的方式来反对撤点并校，但老百姓的反对没有让政府部门放缓撤点并校的脚步，于是当初大家反对的意见，比如，会增加学生的上学成本，会增加交通安全隐患，会加大家庭的负担，会导致学生辍学，城镇学校大班化更严重等等，不幸地一一变为现实，近年来发生在农村地区的校车安全事故，几乎全部与撤点并校有关。这不是老百姓有先见之明，只要稍微站在学生角度思考，就不难预料到这些问题的发生。

　　对此，国务院在2009年，明确要求各地在撤点并校时，必须听取老百姓意见；2010年我国出台的《教育规划纲要》，专门提到提高教育决策的科学性和民主性——包括纲要本身的制订，就先后两轮公开听取意见——但是，不容乐观的现实是，一些地方政府还是按照原有的思维，继续主导教育决策，完全从利益角度，来规划教育的发展。