改革靠“顶层设计”还是“底层推动”？
——从美国民主宪政的经验谈扩展基层民主的重要性
2012年11月30日
一、关于“顶层设计”的内涵
“顶层设计”字面含义是自高端开始的“总体构想”或“整体理念”，本是系统工程学的一个概念，强调完成一项工程，要以理念一致、功能协调、结构统一、资源共享、部件标准化等系统论方法，基于全局视角对项目的各个层次、各个要素进行统筹考虑。
“顶层设计”最近一年来谈论较多，成为中国政治新名词，也似乎从某种程度上反映中国未来改革路向。当这个词被借用到改革、治理的政治或社会学范畴之后，借指以全局视角，自上而下地对政治或社会治理的各方面、各层次、各种要素进行统筹考虑，确定目标，并为其制定正确的战略、路径。
顶层设计这个词是有现实针对性的。这些年，中国的改革往深水区迈进时，总是遇到种种困难，有些困难中下层无法解决的，需要顶层推动。中国的反腐败从总体上讲是顶层推动的。的确，面对贫富差距，需要国家层面的收入分配改革；面对民营经济困境，需要破除行政垄断、资源垄断和权力垄断，以及改革低效的财税金融制度……凡此种种，都可能需要顶层设计。从这些角度来讲，顶层设计的理念似乎是不错的。
但是，“顶层设计”真的能有效推动中国（政治、经济、社会）的改革吗？我的看法是悲观的。我主张或认同的基本观点是：
（1）回顾历史，我们从来不缺乏顶层设计；但历史和现实、古今与中外都证明，顶层是靠不住的；
（2）当我们审视了中国传统的文化价值，以及对照美国的民主宪政经验之后，我意识到依赖“顶层设计”，或者说，依赖顶层少数精英设计出一个“施工图纸”来施工，将来改革失败的可能性会很大；
（3）在我看来，缺乏底层参与的顶层设计很有可能变成为少数人或少数利益集团的设计，貌似从更高层次上助推改革，实则让改革陷入困境。
二、“顶层设计”的中国文化溯源
中国人素有“贤人期待”和“贤能政府”的儒家大家长文化传统，很重视政治人物的个人道德修为。百姓的“父母官”之说我想也是源于此：人们将照顾人民的权利，一如父母的照料其子女，人民把“便宜行事”的权力交托于政府或其官员，予以无限的信任和期盼。但是，社会与公共事务的复杂性以及人与生俱来的私念、贪欲，使得真正的国家长治久安和百姓安居乐业在历史上犹如镜花水月。基于此，现代民主政治多数决的机制在中国也就因此缺少了生长的土壤。
大量的学者对此有更精彩的论述，在这里就不再一一论述。在我看来，迈向现代化的改革理念，从破除北京师范大学于丹教授所追捧的“三八二十三大智慧”开始，从更新、或摒弃一些中华传统文化价值观念开始。
那么，中国的改革之路可以从哪里开始呢？我认为，并不是非得要藉由“从上而下”的体制，而可以考虑经历“由下而上”的过程。亦即，中国社会主义民主政治之路，首先是要从开拓基层民主开始，最后达到总体上的民主。这一点，美国的“乡镇”民主发展之路可以得到启示。
三、美国基层民主宪政的经验
我们首先来考察美国建国初期和联邦宪法制定的年代对于美国“乡镇” （township）与“州”（state）自治经验。美国人在殖民时期所建立的“乡镇”自治形式，是有悠久历史的。Tocqueville在《美国的民主》中特別以新英格兰的乡镇制度为目标，做了一番考察。在乡镇中有负责执行“行政委员”（the selectmen），他们由乡镇有投票权的人所选出，平日自行任事，向选民负责，一但有要事，就可以召开乡镇会议（township meeting），通过充分讨论的民主（deliberative democracy），决定重大事宜。因此，在美国建国初期和联邦宪法制定年代，主权在民的观念对于当时的基层美国人而言，不只是理论，业已是一种生活方式，即融入到了他们的文化价值理念和现实生活当中。
美国的“州”的层面也是如此。在“三权分立”制度设计的联邦宪法制定之前，James Madison认为当时十三州已经在心态上接受了权力分立的原则，尽管没有彻底的实施。有了这样的基层民主的社会（或公民）基础，“权力制衡”就成为美国联邦宪法制订初期一群立国菁英们之间一种心照不宣的共识（tacit consensus）。
基于清教伦理的思想，殖民时期的美国人有“相信制度而不相信人”的传统。对于制度与人之间的取舍，早期的美国人选择了以制度的设立，在相互多重制衡当中，避免人类本性对于统治基石的侵蚀，保障个人自由。尤其该注意的是，美国人的民主宪政经验，是先于宪法条文的制定与颁行。如前所述，早在殖民时期，民众就已经习惯“乡镇”民主自治的统治形式，个人与个人之间、个人与统治机制间的权利与义务互动，都在宪法还未成形前就有了重要的实习经验。因此，美国民主制度的成长顺序，是先有下层的民主自治生活，才有上层的宪政体制。换言之，美国的宪政改革和制度设计，并非我们今天所认识的由华盛顿、富兰克林等早期美国政治体系缔造者的“顶层设计”，而实在是这些政治精英对早期美洲基层民主宪政经验的落实及制度化、规范化，虽然华盛顿、富兰克林、林肯等美国政治、社会体系缔造者、完善者、推动者的伟大品格令人叹服。
美国的基层治理经验还有两点，这是构成美国制衡体制运作的基石：
其一，重视公共精神（public spirit）的培养。美国人认为自己对于自己要什么最清楚（Everyone is the best judge of his own interest），不用假手他人。美国地方乡镇因为自治和“权威重叠”（overlapping authority）的制度设计，公民的公共精神较易培养出来，因此美国的社区服务和社会组织非常发达，这是有文化基础的：在社区，美国人将公众的事当自己的事来看待，形成一种“乡镇精神”（township spirit）。而这些经验，中国的台湾、香港地区，也已经学到了许多。
其二，贯彻充分讨论的民主（deliberative democracy）。在美国基层的乡镇，投票不是解决地方问题唯一的办法，最重要的是在“乡镇会议”中的体现“充分讨论”（deliberation）的原则与精神。充分讨论是民主政治的重要层面。
对比中国，恰恰是许多公共政策与决策，没有经过充分讨论，以领导意志代替讨论，动则贯彻领导的“讲话”精神。这是推进中国改革和社会主义民主政治的障碍。没有充分的讨论，就没有真正的公共决策。一个充满少数（偏执）精英操控的公共决策过程，很难是品质优良的民主政治，也很难产生利于大多数人或符合大多数人意愿的政策与决策。试想，每一个征地拆迁项目、每一项工业项目的决策，如果经过了充分的讨论，如果绝大多数民众有机会、有途径和有渠道、有效率地表达了意志，征地拆迁会有这么多的暴力和冲突吗？四川什邡事件、江苏启东事件、重庆万盛事件会爆发吗？从某种意义上不也是顶层设计的结果？
四、结束语
考虑到这些，由于“由上而下”对于一般民众的生活而言，影响并不大，因此由政治、经济精英来推动改革设计和民主政治的工作就难以见效。尤其在传统上缺乏对“没有任何人拥有绝对的权柄，也没有人可以滥权”这种文化价值理念的信仰和敬畏的中国，简单的“由上而下”式的改革设计，没有民意完全、充分、有效参与根基的顶层设计，将会是空中楼阁，不但会造成基层改革经验严重缺乏、民主发展产生头重脚轻的窘象，而且还可能会形成“多数人的暴政”，或者被一些怀有野心的政客挑动，族群被撕裂。
因此，当前中国的改革最需要的不是“顶层设计”，而是推动社区治理，促进底层社会公众的觉醒，促进公民社会的形成，落实社区自治和基层民主（这也算是“顶层设计”吧，但如果“顶层设计”的确必不可少，那么“顶层设计”也只能限制在这些范围，而不是其他权力与利益方面）。中国改革当前最大的难题是剪除权力垄断和资源垄断，而“路径依赖”和对“顶层设计”的鼓吹，将会使得这些领域里的改革更加艰难。
进一步地，社会是每个人的社会，改革关涉我们每个人的利益，对于任何关乎个人切身利益的治理设计，都不能让利益相关人置身事外，必须吸纳民意，充分博弈，最后形成的制度才合理、有效和可执行。这样的设计，是将“上、中、下”拉到一个平面上来对话、协商、博弈——“平面设计”，而不是架空的纵向的顶层设计——近年来我主张的“社区治理机制”设计和“民主的本质是制衡”，也是建立在这种推论基础上。
当然，也有必要指出的是，基层推动还有一个不可忽视的内容是如何遏止黑金政治的问题。这个问题处理不好，将侵蚀基层民主的基石。但我认为黑金政治问题正是人们民主意识不够强的结果，也一定会有解决方案，我看台湾的黑金政治问题就解决得很好。我们可以去考察美国乡镇选举的过程及制度这个问题，也可以深入研究。但不管怎样，我相信，随着人们的公共意识意识和公共精神的增长，再辅之以特殊的制度诱导机制，黑金问题定能解决。