“两会”建言：完善邮政普遍服务 建立亏损评价体系

  ●    陈 宏

《万国邮政公约》规定，邮政的普遍服务要满足本国境内所有居民的基本通信需求，普遍服务是各国邮政必须完成的任务，我国宪法对此也作了明确规定。随着邮政企业市场化逐步深入，提供邮政普遍服务与企业经济效益最大化的矛盾逐步显现，对进一步健全邮政普遍服务保障机制，提出了更为迫切的要求。

邮政基础网络适应性差，改革开放以来，我国邮政营业网点数量呈逐年下降趋势。2010年，我国邮政局（所）总数4.8万处，较1998年的最高值10.2万处减少52.9%。与发展中国家的印度相比，我国国土面积是印度的3倍多（印度国土面积为300 多万平方公里），人口比印度多3亿（印度人口为10亿人），但邮政网点却仅为印度的1/3（印度拥有15万个局所）。

按照万国邮联2003年-2007年对150个成员国邮政普遍服务水平调查，中国邮政综合评分为39.3分，低于全球邮政普遍服务平均水平55.8分，名列100位以后。全国乡镇邮政局所的覆盖率仅为75%，尚有近8500个乡镇没有邮政局所；设立村邮站或者邮件转接点的行政村比重仅为58.1%，已成为邮政企业投递到建制村的邮件及时接转到农民手中的“瓶颈”。

作为世界五百强的“中邮集团”邮政普遍服务与邮政业务混业经营，企业效益的提升与邮政普遍服务并不呈现同比例增长，所提供的邮政普遍服务严重滞后，并将这一问题带入到“十二五”时期。为了能切实解决这一问题，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》首次将邮政服务纳入到基本公共服务范围，动用行政的力量，明确提出“加强农村邮政设施建设”，“邮政服务做到乡乡设所、村村通邮”。交通运输“十二五”发展规划也明确提出要基本建成覆盖城乡、惠及全民、水平适度、可持续发展的邮政普遍服务体系，邮政普遍服务局所总数达到6.2万个。

目前，邮政普遍服务亏损评价体系尚未建立，邮政普遍服务成本难以摸清实际情况，财政补贴预算与邮政普遍服务账目、邮政普遍服务水平、中邮集团“三公”消费状况等不能准确挂钩。为此，首先，要继续推进邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营、分帐核算，建立邮政普遍服务亏损评价体系，摸清邮政普遍服务成本，将财政补贴预算与邮政普遍服务水平有效挂钩，提高资金使用的效率与效果。其次，建立并实施邮政产品或服务质量标准，尤其是普遍服务业务的提供标准；督促邮政企业尽快把普遍服务业务与其他各业务之间的界面划分清楚, 并对其普遍服务业务成本核算体系的建立与运行进行有效监督；探索建立有效的激励约束机制，在保障普遍服务能力和服务标准的前提下，促使邮政企业降低普遍服务成本。再者，加强邮政基础设施建设资金使用的监督管理，保障工程建设质量。

要进一步推动邮政业政企分开，理顺邮政管理者的政府职能和邮政经营者的企业职能，推行政商分离，规范市场竞争秩序，保证我国邮政业的可持续、健康发展。邮政普遍服务是政府职能，建议将保障邮政普遍服务划归国家邮政局及其省地市各级管理局直接管辖，邮政集团公司不再使用“中国邮政”或“邮政局”等名称，对外一律使用“中邮集团”称呼，实现彻底的政企职责分开，使“中邮集团”成为真正的企业。邮政普遍服务标识不能被“中邮集团”开展竞争性业务借用。

在立法的过程中要明确规定邮政业实行竞争机制。虽然邮政实行政企分开，但并没有取消邮政业的专营权。就在这样拥有专营权的绝对优势下，邮政相关业务不仅没有发展的越来越好，反而惨淡经营。这是因为在邮政业务中没有引进竞争机制。立法要明确规定邮政行业实行竞争机制，而不是在法律规范中明确规定邮政行业的专有权。将规制的重点转移到创造平等的市场竞争环境、规范市场竞争秩序上来, 以防止市场失灵。

改革创新是实现科学发展观的重要动力，加快改革才是出路。我们的改革是全面的改革，要以改革求发展、求效益。当前，首先要建立起良好健康的邮政市场，要参照国际经验并充分考虑国情，营造一个公平竞争的市场，同时使邮政的普遍服务功能得以实现；要大力推进邮政体制改革，创新发展理念与发展模式，进一步完善普遍服务机制。