近年来，“政府购买服务”的概念已经逐渐渗透到中国的社会生活中。在网上，以“政府购买服务”为关键词进行搜索，今年以来见诸媒体的就有《关于申报北京市2012年政府购买社会组织服务项目的通知》、《2012年上海市闵行区人口和计划生育委员会政府购买服务岗位招聘启事》，等等。什么是“政府购买服务”？政府为什么要“购买服务”？再进一步思考，在“政府购买服务”中，政府购买的“服务”究竟指的是什么？窃以为，在实际工作中，对于这些问题有可能存在歧义，因此有必要加以澄清。

　　“政府购买服务”应该是始于20世纪80年代英国首相撒切尔夫人的社会福利改革。在当时的“福利国家”制度下，对于老年人、残疾人等社会弱势群体，通常是由政府举办的社会福利机构来进行照顾的。这些政府机构一直为社会大众诟病为效率低下、服务质量差。因此，在社会福利改革中，英国政府采取了新的“社区照顾”模式，即在基层社区建立各种私营的社会服务机构，然后政府经过竞投标的方式，“购买”他们的服务来照顾老年人、残疾人，等等。世纪之交，英国首相布莱尔倡导“社会企业”，以解决就业问题为目标，将政府向私营社会服务机构购买服务的做法推而广之。于是，政府把所承担的公共服务“外包”给“社会企业”成为普遍化、常态化的制度安排。新世纪以来，英国的经验在世界上，尤其是发达国家被广泛借鉴。诺贝尔经济学奖获得者奥斯特洛姆在其公共管理理论中，就相应地提出了政府是公共服务的供应者（负有供给责任者），而非营利组织则是公共服务的生产者（直接提供者）的区分。

　　从以上的历史回顾中可以看到：政府购买服务，就是政府将自己直接承担的社会服务或公共服务改由非营利组织或社会企业来承担，并通过“购买”的方式来支付服务所需的成本。因为在大多数情况下，对老年人、残疾人等社会群体所提供的社会服务基本上都是人对人的服务。所以，在社会服务领域，政府购买服务，实际上购买的就是人工。

　　自从改革开放之初提出“小政府、大社会”以来，“财政养人”在中国成为一个敏感的话题。于是，在财政领域近年来有一种说法，叫做“养事不养人”。这就是说，财政拨款要跟“事”走而不是跟“人”走。从某种意义上说，以往中国的“社会事业”是由“事业单位”构成的，而社会事业的经费基本上是按事业单位的“人头”拨的，至于事业单位干不干事，干多干少，干好干坏，对于经费的影响并不大。所以改革要从这里开刀，把拨款的依据改到“事”上，主要是根据所做的事（项目）来进行拨款。近年来，也开始采用了以竞投标为基础的“购买服务”。而且在很多地方，把参与“购买服务”的范围扩大到了社会组织，这无疑是符合国际潮流，也适合中国国情的。

　　但是，在实际运作中，又出现了一种偏向，就是过于强调“事”，而忽视“人”的因素，一些项目经费使用的要求中甚至标明不能支付人工费用，这就使“服务项目”变得就不可操作了。尤其是在人对人服务的社会服务领域，这种政策思路显然是脱离实际的。从前文所作的分析看，按国际经验，政府购买服务其实最主要的就是支付人工成本，而使承担服务责任的机构能够对政策对象提供服务。如果把服务完全抽象到“事”，而不顾及做事的人，这就使“事”变成了空中楼阁。

　　所以，从这个意义上讲，在社会服务领域，“养事”即“养人”，“养”的是提供服务的人。但是“养法”与以往不同，如今是通过做事来养人，而不是做不做事都“养着”。当今中国，社会分配向民生倾斜，各种福利保障制度正在完善，如果不解决“人”的问题，那么实际上是“人的因素第一”的社会服务（包括医疗服务），都会陷于尴尬的境地。