要解决“中国式圈地运动”所带来的一系列困局，唯一出路是对中国土地法律制度进行整体性调整，对《土地管理法》及其附属的法律法规进行根本性修改

　　近日代理了一起征地补偿纠纷案：山东新泰某房地产公司联合某社区居委会进行城中村改造与房地产开发，在没有办理任何农转非手续、征地手续以及公告征地方案、拆迁补偿安置方案的情况下，以低于法定标准的征地补偿标准，强迫上百户村民签订《拆迁补偿协议》，同时在没有开工建设、更没有办理商品房预售许可证的情况下预售房屋。这种空手套白狼的手法不但全面违反了现行土地法律法规的相关规定，同时也造成被征地农户与居委会、开发商之间尖锐的利益冲突以及难以调和的矛盾。尽管本案尚未出现流血冲突，也没有唐福珍事件那么惨烈，但它是全国范围内城市房地产市场开发乱相的缩影。通过本案，笔者对“中国式圈地运动”有了切身的体会，并有机会对这个问题进行更深层次的思考。

　　二十世纪九十年代至今，在中国城市化、工业化与市场化过程中，各级政府与开发商联袂垄断房地产开发市场，以经济发展与GDP增长为政治导向，以现有土地管理与房产开发制度为基础，以中央政府制定的宽松货币政策与积极的财政政策为嫁衣，以公权力与资本为后盾，上演了人类历史上规模最大的圈地运动。尤其在1994年财税体制改革之后，地方政府财政面临巨大压力，圈地运动正是转移财政压力的有效形式。加之GDP增长的政绩引导及官僚寻租利益的现实诱导，各级政府对圈地运动越发表现出疯狂的劲头。在这个过程中，中国的土地法律制度的作用不容小视：它既是整个经济体制改革的重要组成部分，也是“中国式圈地运动”发生的基础性制度。

　　我们不妨在分析现行土地法律制度内涵的基础上，揭示“中国式圈地运动”是如何基于现行土地法律制度发生的。

　　1986年的《土地管理法》经过三次修改，逐渐形成了现行的土地管理与房产开发制度的框架，其基本内涵包括以下三点：1.规定了中国土地的权属制度为公有制——全民所有与集体所有，国有分为出让用地与划拨用地，集体用地分为农村承包经营用地、宅基地等（总则中的第二条及第二章）；2.规定了土地用途管制制度，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地（第五条）；3.规定了建设用地制度及征地制度，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，涉及农用集体用地的，需办理“农转非”及征地手续（第五章）。

　　《土地管理法》的这些规定，加上《农村土地承包经营法》、《城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《物权法》的相关规定，最终形成了现有土地法律制度。这个制度的要点如下：

　　首先，各级政府垄断建设用地市场，只有国有出让土地方可进行房地产开发；其次，关闭农村集体建设用地市场。除了乡镇集体企业、公益性建设、宅基地建设可占用农用地外，农村集体承包土地不得用于非农业建设，其占有、使用、收益及处分只能用于农业经营或居住；第三，在上述两点的基础上确立征地制度。赋予政府难以制约的征地权，被征地包括城市房屋所占土地以及农村集体用地。在实体上，征地需基于公共利益需要，并依法足额给予补偿，但公共利益具有模糊性，也没有完善规范的界定程序，而征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费与地上附着物和青苗补偿费，其法定性与政府定价使补偿标准远远低于市场价，农村集体土地权属不清主体不明，各地关于征地补偿费的分配规定也不明确。在程序上，《拆迁条例》规定以及实践中的做法大都是“先征地拆迁后补偿”，补偿不到位也不影响征地拆迁——建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁、诉讼程序也不影响拆迁；第四，规定了高度集权的行政审批制度。在土地征收、农转非手续、国有土地出让、项目立项、土地规划、预审、建设用地规划、建设工程规划、施工许可、以及房地产预售等房地产开发的各个环节，各地方政府各部门都大权在握，他们有能力也愿意为圈地运动及房地产开发保驾护航。

　　各级政府垄断建设用地市场，使政府垄断了房地产市场开发的土地供给及其增值收益，农村集体建设用地被关闭，农村集体承包土地不得用于非农业建设，其占有、使用、收益、处分及流转都无法分享建设用地的资本性收益。农村集体土地非经国家征收、征用不能流转，征地补偿标准却是由国家法定，而非依市场原则双方协商，其中巨大差价给地方政府与开放商带来暴利；公共利益的模糊性以及界定程序的不合理性根本无法限制政府征地的冲动与范围，农村土地权属不清、主体不明，使得征地补偿费的分配存在普遍不公，被征地农户应得的土地收益也被基层政府截留。农民缺失承包土地的自由交易权以及谈判定价权，无法享有土地流转过程中的主要增值收益。地方政府的权力滥用与行为失范，更是在法律界限之外对农民土地权益进行盘剥，使其仅有的征地补偿的分配也出现克扣现象，甚至使用赤裸的暴力与豪夺，而征地拆迁的程序性规定，无法保障被征地农民享有正当有效的权利救济渠道。

　　在上述土地法律制度背景下，“中国式圈地运动”充斥着暴力、暴利以及自焚者，每个毛孔都滴着血和肮脏的东西，它不断拉动经济增长，也使中国陷入经济结构失衡、收入分配不公、城市房价居高不下、农民土地权益被不断侵害、贫富差距加大、内需不足、产能过剩、资产泡沫化、城乡两元对立、社会矛盾突出、群体性事件频发、社会公正底线与法治秩序屡遭践踏的一连串困局。

　　因此，要解决“中国式圈地运动”所带来的一系列困局问题，进行专项整治运动以及出台临时性的货币政策、信贷政策、财政政策、税收政策已无济于事。唯一出路是对中国土地法律制度进行整体性调整，对《土地管理法》及其附属的法律法规进行根本性修改，包括改革建设用地制度，建立统一的城乡统筹、同地同价同权的国有集体建设用地市场，将现有的隐形农村集体建设用地市场及小产权房逐步纳入合法范畴；改革农村集体土地的权属制度，明晰产权及赋予农民以承包经营权、宅基地使用权取得土地增值收益的权利；改革征地制度，限制政府征地的权限并加强被征地农户在实体性以及程序性的一系列权利；改革行政审批制度，简化行政审批程序，强化对行政审批权力的制约，并加强市场配置的作用。