——“农民工公共服务和福利保障问题研究”之一
农民工公共服务和福利保障问题，主要涉及农民工的公共就业服务、社会保险、子女入学、医疗卫生、住房保障、土地承包权益及户籍转移等内容。2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发【2006】5号，以下简称“5号文”），形成了农民工劳动就业、公共服务、福利保障和城市融入、社会参与等方面较为完整的政策体系。几年来，农民工的生存状况、福利保障和发展空间等都已经有了较大改善，农民工问题正在逐步得到缓解。目前现状是：
一、关于农民工公共就业服务问题
农民工公共就业服务是指由政府或公共事业机构提供的、面向农民工的、基本免费的、与劳动就业相关的公共服务。主要涉及三块事务：一是城乡平等就业和城乡统一的劳动力市场建设；二是农村劳动力转移培训；三是免费就业信息、就业指导和职业介绍。
2006年“5号文”提出要消除农民工就业歧视和促进机会平等。2007年国家颁布了《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。另自2003年起，制定全国农民工培训规划，将农民工的就业服务和培训纳入公共财政范围。各地普遍清理和取消了针对农民工进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费。多数城市开放公共职业介绍机构，免费向农民工提供就业信息、职业指导和职业介绍服务等。一些农民工输出大省如四川、安徽、湖南、河南等的地方政府有关机构，与输入地进行对口接洽，“一条龙”服务到位，开展有组织的农民工输出。2010年启动实施新一轮农民工培训计划，计划全国每年培训农民工达到600万人以上，培训补贴人均800元左右。2011年，中央财政用于农民工培训经费66.8亿元，补贴农民工培训740万人次。
当前农民工公共就业服务中存在的主要问题：一是农民工培训“多龙治水”、资源分散，培训的覆盖面、针对性、实效性等不够。目前，人力资源和社会保障部门组织“技能就业计划”，农业部门牵头组织“阳光工程”，扶贫部门组织“雨露计划”，科技部门组织“星火计划”，教育部门组织农村“劳动力转移培训计划”，还有城乡建设部门以及工青妇组织开展的各类培训。各部门间缺乏有效的协调机制，难以形成合力，资金使用和资源利用效率不高，培训时间短、层次低，容易走过场。二是城乡一体化的劳动力市场建设滞后，公共就业服务体系不健全，市场中介行为不规范，许多地方公共就业服务基本未覆盖外来农民工，统筹城乡、平等就业的政策难落实，农民工就业的环境仍难尽人意。非法职介骗取农民工钱财、中介机构违规收费、劳动力市场中欺诈农民工的现象时有发生。三是农民工劳动关系不规范，就业权益保护不到位。仍有相当比例的农民工未能与用人单位签订劳动合同，农民工的劳动保护、职业卫生和安全等措施难落实。一些行业仍存在比较严重的克扣和拖欠农民工工资现象。
二、关于农民工社会保险问题
据人力资源和社会保障部的有关调查，社会保险问题是农民工最不满意的公共服务项目之一。农民工对政府的主要诉求，排在前三位的分别是社会保险、住房保障和提高工资收入。
目前，在城镇养老、医疗、失业、工伤、生育五项基本社会保险中，制度层面大体上并不排斥农民工，但因政策“门槛”较高、缴费费率负担重以及农民工流动性强等因素，农民工参保还存在诸多实际困难。2006年国务院“5号文”强调，要重点推进工伤、医疗和养老三项社会保险。近年来，各地农民工工伤保险工作进展较快，参保比例约占三成，原因是参保门槛低、费率负担轻；参加医疗保险的比例不高，约占二成；参加养老保险的比例更低，不到二成；另有约一成的农民工参加了失业保险。具体据人力资源和社会保障部的数据，截至2011年底，全国农民工参加城镇养老、医疗、工伤、失业四项保险的比例为16.4%、18.6%、27.0%、9.4%。另外，包括部分农民工在内的8.32亿农民参加了新型农村合作医疗，约3.32亿人参加新型农村社会养老保险。
当前农民工社会保险方面的突出问题：一是城镇职工社会保险政策门槛较高、缴费负担较重，无论是用人单位还是农民工，参保的能力和积极性都受到很大影响。以武汉市为例，2010年一个农民工要参加城镇各项社会保险，每月企业要缴纳516元，个人要缴纳166元，个人缴费占到当月本人工资的12%左右。二是现行城镇社会保险制度不能很好地适应农民工流动性强、就业关系不稳定的特点，养老保险关系接续麻烦且在转移中有利益损失，新农保与城镇养老保险也不能对接；医疗保险不能实现异地结算，新农合与城镇医疗保险也不能对接。三是许多农民工倾向于在老家户籍地参加农村社会保障各个项目，主要是因为农村社保有政府补贴，且缴费“门槛”很低。但这种做法本身与国家希望推进城市化、支持农民工融入城市的意图是相背离的，也是对农民工正当的社会保障权益的一种损害，因而也是不应当鼓励的。
三、关于农民工子女入学问题
在义务教育阶段，2003年国务院颁布的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，明确了“两为主”政策，即农民工子女义务教育“以流入地为主，以公办学校为主”。2006年“5号文”强化了这一政策。按照国家政策要求，多数地方基本实现了以公办学校为主接收农民工子女接受义务教育阶段教育。一些地方不仅将农民工子女纳入学籍管理，安排教育经费，享受与本地同学同等待遇，还可以异地参加中考（包括外省籍学生）、高考（仅限本省籍学生），推进农民工子女在城市学校的“融合教育”。2011年，全国义务教育阶段农民工随迁子女共有1167万人，进入城镇公办学校就读的比例达到79.2%。中央财政对地方政府解决农民工子女教育问题进行奖励和补助，2011年安排资金45.9亿元。剩余的在民办农民工子弟学校读书，这类学校教学条件普遍不高，收费标准参差不齐，教育经费不能纳入财政预算，只能靠收费维持运转，影响教育质量，加重农民工负担。
在高中教育阶段，农民工子女教育问题十分突出。主要问题：一是我国普通高中教育尚没有纳入国家免费义务教育范围，且收费水平不低；二是非本省籍的农民工子女异地参加中、高考存在政策障碍。特别是高考，各地教材不一样，考题不一样，录取分数线也不一样，只能回原籍地去参加高考。由于经济负担重，农民工子女初中毕业后放弃升学的现象比较普遍。
四、关于农民工医疗卫生问题
主要涉及农民工的医疗服务及医疗保障、公共卫生和计划生育服务三个方面内容。
关于医疗服务及医疗保障，前者是解决谁来为人们看病的问题，后者是解决看病后谁来掏钱的问题。在医疗服务方面，城市现有的医疗卫生资源主要围绕城市居民的医疗服务需求进行配置和布局，因此，农民工输入地医疗服务供给不足的问题比较突出。特别是一些农民工输入大省或大城市，城市医院人满为患，包括农民工在内的老百姓看病难问题突出，医患关系紧张。在医疗保障方面，如前所述，由于农民工参加城镇医疗保险的比例较低，因此农民工有病不去医院、小病扛成大病、大病住不起院的现象，还是相当普遍的。
在公共卫生方面，各地在传染病防治、母婴保健、健康宣教等方面采取了一些措施。2011年，卫生部修订了国家基本公共卫生服务规范，将在当地居住时间超过半年以上的农民工及其子女纳入服务范围。但现阶段公共卫生事业经费基本是按照户籍人口划拨的，较少考虑到居住在本地的农民工；再加上农民工流动性大，公共卫生相关工作难度也大等因素，农民工公共卫生服务总体上还十分薄弱。
在计划生育方面，目前基本建立起“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”的全国流动人口计划生育工作“一盘棋”工作机制，初步实现了全国范围内流动人口计划生育重点人群、重点服务管理信息共享，农民工享受计划生育免费服务率达到85%以上。各地方都已将流动人口计划生育管理和服务经费纳入了财政预算，农民工可以免费享受“三查四术”（查孕、查病、查环，人流、引产、上环和结扎）和避孕药具，但手术补助和独生子女奖励政策仍在户籍地进行。
概括而言，目前农民工医疗卫生方面有三大突出问题：一是农民工成为职业病危害的主要人群。从行业分布看，涉及煤炭及矿山开采、冶金与有色金属冶炼、化工、建筑等30多个行业。从病种看，尘肺病和急、慢性职业中毒是最主要的职业病。从发病特点看，群体性罹患职业病已成为近年职业病发病的一个显著特点。从发病者地域分布看，有从发达地区向欠发达地区转移的趋势，西部和贫困地区的农民工往往是职业病的最大受害者。主要原因是企业劳动保护不够、政府公共卫生服务不到位。二是农民工公共卫生问题突出，主要是传染病易发高发，儿童保健和免疫规划水平总体较低，妇女保健水平与城市居民差异大，“八零后”、“九零后”新生代农民工精神压力大、心理健康问题日益突出。三是农民工医疗保障参保面太低，保障水平也不高，个人负担偏重。
五、关于农民工住房保障问题
农民工住房问题是各项公共服务中进展最慢，是农民工最为关心的项目之一，也是农民工融入城市的最大障碍。
目前，据有关部门的调研，农民工在城市住房的主要来源有三：一是用人单位提供的集体宿舍，约占总量的52%；二是租住当地农民的私房，约占47%；三是自购房，约占不到1%。在大中城市，农民工住房以住集体宿舍和承租农民私房为主，“群租”现象普遍存在；只有在中小城镇，部分经济能力稍好的农民工才愿意购房，形成租购并行状况。农民工的人均住房面积一般大大低于所在城市居民。尤其是“城中村”、棚户区等往往是农民工集中连片居住的地方，上班路途遥远，住房条件差，设施简陋，安全没保障，公共卫生和农民工心理压力等问题也很突出。只有开发区或工业园区内制造业用工单位为农民工提供的集体宿舍条件比较好，采光、通风、卫生间、空调、淋浴等附属设施一般比较齐全，约占农民工在城市住房总量的6%。
在政策层面，虽然现行政策强调要改善农民工住房条件，但总体上缺乏有效的制度安排。主要问题：一是仅在部分城市的极少数农民工可以享受到城镇住房保障权利。如有的城市规定，在城市居住一定年限的农民工可以纳入公共租赁住房、廉租房和经济适用房范围。二是按现行政策农民工可以申请缴存住房公积金，但抽样调查发现，实际缴存的农民工比例不到3%。三是房租负担重。调查表明，2010年农民工的租房成本为421元/月，约占农民工平均月工资的1/4。这些问题表明，将农民工尽快纳入城镇住房保障体系，是实现农民工市民化的重要突破口。
六、关于农民工土地承包权益及户籍转移问题
在农民工市民化过程中，涉及两个重大利益调整问题：一是如何处置农村原有的承包地；二是户籍转移。这是两个紧密关联的问题。
（一）关于农民工的承包地。国务院发展研究中心2010年开展的一项调查显示，绝大多数农民工希望变成市民后还能保留承包地和宅基地权利，所谓“家中有地，进退有据”。这是符合现行国家政策的。中央文件有关多次强调，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。但过去在实际操作中，多数地方在农村土地征用后，或者农民工进城落户后，都在给予适当补偿的基础上，要求农民放弃其原有的承包地。例如，有的地方提出为农民工进城后“穿上五件新衣服，脱掉三件旧衣服”所谓“五件新衣服”，就是城里的就业、养老、医疗、教育和住房，“三件旧衣服”就是农村的承包田、宅基地和承包林。
只是最近两、三年，情况有了较大变化，一些地方开始实行“穿上五件新衣服，不脱三件旧衣服”的做法。我们认为，农民工（或农民）变市民不应以放弃土地为前提和条件。要求农民工放弃土地落户城市，不符合国家现行法律法规和政策规定，不利于稳步推进城市化，也容易激发新的社会矛盾。
（二）关于农民工的户籍转移。长期以来，我国的公共服务、社会保障以及各项福利保障权益是与户籍紧紧捆绑在一起的，由于存在城乡“二元”体制和地区之间的巨大差异，使城乡和不同地区户籍的“含金量”存在明显差别。居民户籍转移表面的背后，往往隐藏着巨大的利益调整。目前，全国已有20多个省份宣布实施城乡统一登记的居民户口制度，但是附着在户籍上的公共服务和各项社会福利权益却并没有发生实质性的改变，城乡人口在最低生活保障、社会保险、政府保障性住房、就业、征兵和军人及其家属的优抚安置、交通事故和安全生产事故、工伤赔偿待遇上的差别问题，没有得到根本解决。在这种情况下，统一城乡户口制度，虽然也有积极意义，但其实仍是“换汤不换药”。
近些年，一些城市和地方在农民工进城落户问题上，政策有所进步和突破，原则上规定具有稳定就业、稳定收入和稳定住所以及一定就业居住年限的农民工，可以在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。但实际上落户的前置条件还很多，特别是进入设区市，进城落户与放弃农村土地挂钩，农民工多数难以接受。
到目前，各地区的户籍制度改革的实践探索大体有两种模式：一是居民户口登记制度改革。例如湖北省从2006年12月起，在全省实行城乡统一的户口登记制度，取消农业户口、非农业户口以及其他各类户口类型，统称“湖北居民户口”。这种模式为市县级中小城市和小城镇放开户籍提供了一个基本模式。但是，以这种模式推进农民工公共服务均等化属于一步到位的改革，一次性支付的改革成本比较高，许多地方特别是外地户籍农民工流入多的城市受人财物的限制难以在短期内做到。而且，中小城市及小城镇往往由于就业容量有限、渠道不畅，对农民工进城落户的吸引力也不够。二是居住证制度改革。例如浙江省嘉兴市从2008年起全面推行居住证制度，绕过户口来设计附着在户籍上的福利制度，实行分类管理、控制准入门槛、体现待遇差别等措施，推进城市新老居民逐步融合。这种模式为农民工进入大中及以上城市落户提供了一个参考模式。但这种模式一般主要针对本辖区的非农业户口进城落户，对于跨行政区的流动人口户籍却基本没有放开。另外，多数大城市或特大城市如省会城市、直辖市等，由于接纳外来人口压力更大，因此，户籍转移基本没有放开。总之，户籍是“表”，城乡和地区之间公共服务不均等是“里”，共同成为农民工进城谋求机会公平、待遇平等、福利保障平等的障碍，限制了农民工融入城市社会。
注：本文作于2012年4月。