改革开放过程中，我国地方政府性债务规模不断放大。早在20世纪90年代中期，部分市、县政府债务余额，就已超过本地年度可用财力规模。至2010年底，全国地方政府性债务余额高达10.71万亿元，相当于当年全国财政收入的128.8%、地方财政收入的263.7%。地方政府性债务规模急剧膨胀，使地方债管理体制选择成为举世瞩目的焦点问题之一。历经多年探索，目前已形成中央统一管理地方债体制。实践表明，这种体制适合中国国情，行之有效。然而，值此《预算法》修改之际，很多人对当前的地方债管理体制的合理性提出质疑，呼吁赋予地方自主举债权。

　　地方政府举债融资保支出，具有客观必然性。为此各国选择了不同的地方债管理体制。然而需要注意的是，各国地方债管理体制虽然差别较大，但从总体框架上看所做出的选择遵循了三个原则：一是控制过度发债；二是严管资金使用；三是与总体制度体系特征相协调。从实践效果看，这三个原则有利于地方债管理的科学化、精细化。由此出发得出的结论表明，今后我国仍应坚持现行的地方债统一管理体制。具体讲，有如下几个问题需要深入思考。

　　地方政府自主发债或造成通货膨胀

　　目前，地方政府掀起新一轮投资高潮。事实上，中国的经济发展和社会进步，长期处于投资驱动状态。改革开放后，我国全社会固定资产投资占GDP的比重从20%升至65%，货币供应量（M2）占GDP的比重攀升到185%，位处全球高水平行列。这实际上意味着物价上行的压力加速增大。控制物价过快上涨，事关社会稳定和降低经济发展成本。避免固定资产投资引致物价过快上涨，关键是调控政府投资。因为社会投资有成本最小化而利润最大化的机制约束，随意性较小。

　　从政府投资增长历程看，政府投资高潮会引发货币供应量高增长。1992—1995年M2年均增长率高达30%，此时，政府投资高增长，2009—2010年M2年均增长率为23.7%，政府投资猛然放大规模。其中的因果链条是银行向政府投资项目敞开注资，进而带动全社会投资跳跃式增长，反推货币供应加速。在政府投资高增长中，地方政府投资是主力军，中央政府起引领和制度变动驱动的作用。然而，地方政府扩张投资时，不可能依靠本级财政注资，绝大部分靠借债来解决资金问题，银行贷款则成为资金来源主渠道。审计署的报告显示，2010年底10.7万亿元地方政府性债务中，84679亿元来自银行贷款，这笔金额相当于2010年贷款余额的17.6%。这表明地方政府性债务扩张与货币供应扩张之间，存有高度正相关性。

　　显然，我国的地方政府性债务是标准的贷款融资依赖型，那么其原因何在呢？初步归纳，主要有两点。一是市场融资以间接融资为主、直接融资为辅。特别是债券融资，比重很低，不及贷款规模的2%，股票融资规模更小。这种制度安排的形成，主要源于企业信誉高度不稳定，以至于政府不便放松管制。企业直接融资的投资者回报率极低，打击了投资者的积极性。比如股票融资，上市企业或是亏损，或是高收益低分红，或是根本不分红，因而投资者只能寄希望于在二级市场上通过炒作获利，但二级市场高台跳水频现，将其收入化为灰烬。因此，地方政府平台发债很难依赖于直接融资。二是银行国有化。由于地方政府对辖区有一定的制度安排决定权，辖区内银行必然要听命于地方政府，而地方政府也设立了专门机构去管理银行业。这种制度安排使各类银行很难不配合地方政府发债。

　　如果允许地方政府自主发债，那么地方政府可以凭借制度优势，挤压本地银行以确保资金供应。反过来，银行也愿意把资金放给地方政府，因为这是资金的体系内循环。特别是当各地政府发债权利均等时，又会采取区域封锁措施，要求本地银行先保本地发债。因而地方债的统一市场很难形成规模，这又会加剧总体货币供应量粗放性扩张。地方政府性债务规模扩张的本质，是对社会投资的挤出。这反过来又会迫使总体信贷规模再度扩张，进而倒逼央行放款，最终形成通货膨胀。

　　地方政府自主发债会加大公共产品供给区域差距

　　近十年，基本公共服务均等化成为政府的工作重点。其基本原则就是“扩围提标”，即基本公共服务覆盖城乡和社会各阶层，提高基本公共服务供给标准。虽然基本公共服务供给范围加速扩大，农村和城市一样建立了低保制度、医疗保险体制、社会救助体系、养老保险体制等，但基本公共服务供给标准仍存在较大的区域差距。其背后的原因主要是人均一般预算收入水平的区域差距较大。比如2011年，北京人均一般预算收入高达15330元，是西藏的8.4倍、河南的8.37倍、广西的7.44倍、广东的2.9倍。

　　为提升中西部基本公共服务供给水平，中央财政不断加大转移支付，使人均一般预算支出的区域差距大大缩小，西部省区人均一般预算支出反过来位居全国前列，如西藏居第一、青海居第二、宁夏居第七。但这些省区人口少，中西部人口大省的人均一般预算支出还是远低于东部，比如河南位居第31位、四川居第23位。同时，东部财政收入规模大的人口大省的人均支出也位列后位，如山东居第29位、广东居第20位。总的特征是人口大省的人均支出水平低。

　　在加快推进基本公共服务均等化的方针指引下，各地都在设法提升基本公共服务供给水平。其中，财力大省主要靠自己调整支出结构，财力小的省份则希望中央进一步加大转移支付。但恰恰是财力水平差异，使人均财力水平高的区域的基本公共服务水平上新台阶，也使人均财力水平低的区域提升缓慢。

　　在这种背景下，如果允许地方政府自主发债，那么人均财力水平高的区域会通过扩大举债规模，使基础设施建设水平上新台阶，同时腾出公共预算收入用于再度提高基本公共服务供给水平。而人均财力水平低的区域，只能靠举债来扩大基础设施建设投入，公共预算支出结构调整还是没有多大的回旋余地，结果是基本公共服务供给水平的区域差距进一步拉大。

　　综上所述，可以得出如下三点结论。

　　第一，讨论地方政府是否可以自主发债，不能单纯就债务管理论债务管理，要从总体制度特征或配套制度条件的角度去思考问题。依此原则分析问题，所能得出的结论是，配套制度条件不支撑地方政府自主发债。

　　第二，讨论地方政府是否可以自主发债，要从结果角度考虑问题，而不是简单地分析风险是否可控。而分析结果，要从既定制度特征必然性出发。由此可得出结论，地方政府自主发债弊多利少。

　　第三，现行集中管理地方债体制，能够起到平衡区域发债支出需求作用，最终实现控制风险、留有余地、解决重点问题的发债目标。同时，这一体制也可使地方债务发挥调节区域差距、平衡转移支付与地方政府性债务之间关系的作用。