现有海洋发展政策都是部门政策、行业政策或企业经营策略，缺乏国家层面的顶层设计、总体战略实施规划。走向海洋的力量捏不成拳头，走向海洋和成为海洋强国依旧只是个梦。

　　文/冯跃威

　　国家海洋局2月26日在北京发布《2012年中国海洋经济统计公报》显示，2012年中国海洋油气业实现增加值1570亿元人民币，比上年减少8.7%。其信息中心解释性地指出，“这也是多年来海洋油气业首次出现负增长。”是受国际油价波动、国内经济增速减缓、油气生产调整和产能控制等多重因素影响。

　　从近6年数据看，2009年海洋油气产业的增速也曾减少15.3%。2012年年均油价也基本上与2011年相同，都处在历史的高位。国内经济虽然减速却没能阻挡的了石油表观净进口6.81%的增长。在石油对外依存度继续增加的同时，海洋油气产业却要控制产能，似乎海洋局的解释太过牵强或太不专业！

　　于是，有分析认为，增速负增长是美国实施重返亚洲战略时，挑唆周边沿海国家对我国海洋、岛屿主权的无理主张和舰船干扰所致；也有分析认为是原于国资委对三大石油公司高管岗位的调换，即将擅长陆地经营的高管委任到海洋石油公司任职，将海上经营娴熟的高管派往陆地公司任职。可由于海洋油气开发风险巨大，所以，下海的拼命登陆，建炼厂、设加油站，甚至进军煤层气，要坚决分散海上的经营风险。而登陆的主管宁可在陆地上啃食页岩气这类鸡肋般的资源充饥，也不去下海承担风险。

　　如此莫衷一是的争议中的确折射出了我国海洋战略的缺失！

　　综观人类发展史，“兴邦必兴海，兴海能兴邦”的结论已被历史反复证明！无论是公元前l600年前后的爱琴海文明，还是公元前5世纪至4世纪的地中海文明，抑或是15世纪开始的大西洋文明，它们都是随着海洋经济的繁荣而产生。

　　在“地中海时代”，广泛的航海活动使贸易变得方便，使古希腊、古罗马的文明能够光芒四设，将地中海、红海、黑海以及大西洋沿岸众多的古代民族纳入到文明的光环之中。而从16世纪开始，由于航海的发达、贸易的繁荣以及与之俱来的扩张、掠夺、侵略，加速了资本的原始积累，又奠定了资本主义经济制度的基础，迎来了“大西洋时代”。在这一时期，欧洲及北美资本主义近代文明又进一步发展、繁荣与演进，随后以各种形式影响着整个世界。特别是经历了与其相伴的三次工业革命后，又加速了全球化的进程和要素在全球市场的配置，也使国家间的竞争更加复杂和惨烈。

　　本轮海洋竞争正是美国借战胜国地位，于1945年9月由时任美国总统的杜鲁门发起。又被称为《杜鲁门公告》或《大陆架公告》，主张美国对邻接其海岸公海下大陆架地底和海床的天然资源拥有管辖权和控制权。公告发布后，曾引起一场蓝色“圈地运动”。许多沿海国，特别是拉美国家纷纷提出对大陆架的主张，导致了第一次联合国海洋法会议和1958年《大陆架公约》的产生，并影响到1982年《联合国海洋法公约》关于专属经济区和大陆架的制度。其间，时任美国总统约翰逊又在1966年7月签署了经国会批准的《海洋资源和工程开发法令》，宣布了美国的海洋政策。

　　进入21世纪，随着人口爆炸和三次工业革命的洗礼，许多资源在陆地上开发和开采已经十分困难且成本极高，海洋资源就自然引起了各国的高度关注，2004年年底，美国总统成立的海洋政策委员会向美国国会提交了名为《21世纪海洋蓝图》的海洋政策报告。2004年12月17日，美国总结布什发布行政命令，公布了《美国海洋行动计划》，对落实美国《21世纪海洋蓝图》制定了具体的政策措施；2001年7月，俄罗斯总统普京批准了《俄罗斯联邦至2020年海洋政策》；2002年，加拿大出台《加拿大海洋战略》，2005年颁布了《加拿大海洋行动计划》；2005年10月，法国总理决定成立海洋高层专家委员会，负责制定今后10年的海洋政策；2000年以来，日本出台了各种海洋政策文件，拟订了“21世纪日本海洋政策”；澳大利亚成立了“国家海洋办公室”；荷兰和巴西成立了部门间海洋委员会；越南成立了国家海洋事务协调委员会；菲律宾成立了内阁级海洋事务协调委员会；韩国成立了海洋和水产部；印度尼西亚成立了海洋与渔业部，……

　　围绕着海洋权益和资源开发的狼烟已经燃起，为了维护海权的军购支出反随经济危机的深化而在大幅增加，各国摩拳擦掌跃跃欲试，大有不惜一切代价确保海权的决心与架势。

　　在我国，党的十六大曾做出过“实施海洋开发”的战略部署，《全国海洋经济发展规划纲要》也确立了建设海洋强国的战略目标。可现有海洋发展政策都是部门政策、行业政策或企业经营策略，缺乏国家层面的顶层设计、总体战略实施规划，特别是类似《美国海洋行动计划》始终难于面世，走向海洋的力量捏不成拳头，走向海洋和成为海洋强国依旧只是个梦。

　　特别是在石油安全上，我们一方面超强度地开采国内陆地原油和用大量外汇进口国际原油来满足国内的石油需求；另一方面，无“救生器材”的国有石油公司因恐水而惧怕“下海”，周边国家又肆无忌惮地盗采我国海底原油资源，使我们的海洋战略形同虚设。

　　面对战争，外行谈战略，内行谈后勤。同理，面对海洋开发，特别是海洋油气资源开发，外行谈战略，内行谈避险。所以，在《21世纪海洋蓝图》和《美国海洋行动计划》中从避险的角度出发提出了以油气开发和其他新兴产业海洋利用的税收为基础建立海洋政策信托基金，来加大资金投入力度，主要投资项目包括国家海洋政策框架、海洋教育、海洋科学与调查、海洋监测、观测与制图等项目。为包括石油产业在内的业者提供避险咨询服务。再加上美国发达的金融、保险等体系，使企业有足够的“救生器材”去走向海洋，迈向深海，而非我们目前依靠企业自有资金或自身信用融资去走向海洋，其风险不言而喻。

　　在第十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，国务院拟重新组建国家海洋局。其主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。即使如此，也还不够，还缺少可操作的、价格型法律体系、缺少走向海洋时的融资避险方式、缺少政府主导下的海洋科研开发项目的立项、投融资等提升软实力的制度安排。所以，需要从顶层战略设计入手，系统性地规划，而非个别部委的随性而为或国有企业的商业驱动。

　　本文大部分刊于《中国石油石化》2013年第6期，名为：海洋问政。

　　已发参政议政篇：

　　雾霾问政：雾霾不是简单的能源消费结构问题

　　气慌问政：天然气汽车革命之惑

　　漏油问政：向康菲发放开工许可

　　海洋问政：缺损的海洋战略顶层设计