城镇化是中国现代化进程中的大战略
陈晓明
党的十八大报告和2012年末的中央经济工作会议提出了城镇化是中国实现经济结构战略性调整的重点，把城镇化提到一个新的战略高度。作为“实现经济发展方式转变的重点”和“全面建成小康社会的载体”之一的城镇化蕴含着巨大的投资与消费需求。加快推进人口城镇化进程、以城镇化为主要载体扩大内需、充分释放城镇化的需求潜力是中国走向公平可持续发展的立足点和战略重点。在新中国成立以来的发展进程中，城镇化战略是一个最摇摆不定也是教训最多的战略。面对人均GDP突破1000美元、城市化率超过40%的新的转折期，在以科学发展观统领经济社会发展全局的时代背景下，有必要用一种全新眼光来重新审视中国城镇化战略。如何从国家战略高度来进行科学规划、制定可持续发展的城镇化发展政策？城镇化是简单地将农村推倒变成城镇还是发展具有现代化发展理念的城镇化的乡村？城镇化是简单地“土木式”建设思路还是需要一些行政管理体制、财政分配机制、产业发展模式、教育兴办方式的配套性转变，这无疑是我们当前所必须关注的问题。城镇化是一个宏大而严肃的课题，它不仅关系着农村居民、城乡结合部居民的利益，同时也关系着那些离开乡土在城市生活的居民利益。
中国城镇化之路已走过30余年，其间经历了从支持小城镇到重点建设大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的路径。只有总结以往的经验教训才能定位城镇化的未来。站在城镇化的十字路口，我们必须面对的问题是，谁是城镇化主力？是政府还是市场？国家提出积极推进城镇化，地方政府急于用行政命令手段向下分配任务指标，如果还是老思路搞运动式推进，就不可避免地把城镇化方向搞错。定位好政府和市场的职能是推进城镇化建设的重要保障。目前，我国在土地、户籍、住房和社会保障等方面存在诸多弊端，“二元结构社会”问题日益突出。城镇化与人口、财政、区域经济、农村建设等都有密切关系，其中最受关注的户籍制度、土地制度、住房制度和社会保障制度等领域的改革必然走在前端。近几年来经济增长几乎都是依靠建设新城、基础设施、地产开发等投资拉动。目前，庞大的政府隐性债务、民间愈加混乱的集资、房地产泡沫等几乎是大多数城市的现状。过去“造城运动”人为地制造了两个世界——破落的老区和现代化的新区。随着公共优势资源向新城转移，老区便逐步沦落为“贫民窑”。新型城镇化应是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，现在推进农村城镇化建设中的大拆大建是不足可取的，那种以为把工业集中在开发区、把人口集中在楼里就是城镇化就更显得荒唐至极了。
2012年我国城镇化率已经达到了52.6%，城镇人口新增2103万达7.12亿人。随着越来越多的人进入城镇，城镇化会不会“房地产化”？但愿鄙人的担忧是多余的。城镇化的目的是为人而不是为城镇化而城镇化。从战略高度看，城镇化不是要为居民、农民工等提供比如住房、医疗和教育等等这些政府认为构成“幸福”的各种要件，而是要关注他们自己改善自己境遇的“行为”，关注目前的制度和政策是否阻碍了他们改善自己处境的行为。这才是中国城镇化建设的正确发展方向－－让农民工“落地”实现“人的城镇化”。城镇化不是“房地产化”，高质量的城镇化的核心是解决“人的城镇化”并实现完全的进城农民市民化。目前城乡发展不平衡主要体现在居民收入、教育、医疗、消费、就业、政府公共投入等差距上。在新一轮的城镇化进程中如何解这一系列问题？户籍是关键。“人的城镇化”需要投入大量资金，今后的征地首先应将失地农民纳入城镇的社保体系，政府要帮助他们变成能够正常生活的市民。新型城镇化非造城运动，重点是进城农民的再就业、社会保障和公共服务，以产业发展推动的城镇化是最优的城镇化，目前土地产权制度缺陷将阻碍城镇化的发展。真正的城镇化应尊重农民选择，那种完全由政府主导的以“大拆大建”为典型特征的城镇化，充其量只是官员政绩本上的城镇化，有时候可能还是“带血的城镇化”。城镇化不应行政“造城”，应把城镇化的任务交给市场和企业去做，城镇化是市场扩张后自然产生的结果，而非投资到一定规模后突破新的投资瓶颈的药方。未来中国政府推进城镇化的重点不能是“建设”而应是“改革”，是改革过去政府行为中阻碍城镇化顺利推进及其作用发挥的内容。中国的城镇化建设已经全面触摸到整个社会的结构性变革，它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整，是推动中国走向第三次社会变革的历史性跨越。消除“二元结构”社会、建立“新型土地”制度、实施“社会改造”工程是历史所赋予它的三大核心使命。
新型城镇化要走可持续发展战略。加快推进我国城镇化进程，促进城乡经济社会发展一体化，不仅要在城乡规划、基础设施建设、公共服务一体化等方面实现突破，更要高度重视推动城乡产业互融发展，促进公共资源在城乡之间均衡配置，实现生产要素在城乡之间自由流动，从整体上优化城乡产业布局。城镇化建设不是刺激内需的权宜之计，更不能成为利益阶层“交换利益的平台”。中国城镇化建设的开始标志着中国跨入第三次社会变革期。这需要中国的改革者们要有足够的政治勇气来掀起这场旷古未有之变革，以及用超凡的智慧来驾驭这场影响深远的变革。新型城镇化的核心是“创新、和谐、公平、自由”和人的城镇化，城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。未来城镇化的跃升不仅是量的积累更应是质的变革。因此，政府需要做的是将合理的顶层设计与积极的末端治理相结合，为城镇化造就良好的政策和法律环境，避免与民争利、公益缺位、功利上位等现象的出现。科学、创新和人文精神是城镇化的灵魂。如果不从战略的角度看中国的城镇化问题，必然会出现“盲人摸象”和“拔苗助长”的现象。中央提出积极稳妥推进城镇化，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。这是一个治国新思维，具有战略统揽作用。新型城镇化是一项新命题，需要纠偏反思；新型城镇化也是一个大载体，需要调整布局。中国城镇化进程急需国家战略规划，不能再“摸着石头过河”。尽管推进城镇化具有负债风险和土地转型风险，但城镇化进程已经不可阻挡，唯有制定科学的战略规划才能少走些弯路。“民主化、生态化、现代化”是按响中国新城镇未来“快门”的关键。未来新型城镇化必将成为我国现代化建设进程中的大战略，是推动我国经济持续健康发展的“王牌”动力，努力追求健康的更有质量的新型城镇化道路是我国战略选择。
今天的城镇化已经名符其实地带来“中国第三次社会变革”。无论你承认与否，它都将以磅礴之势扫荡旧的沉渣，剔除落后的羁绊，推动历史的前行。对于今天的中国来讲，她好比是一个经历惯暖冬的人们，习惯与惰性无时不再提醒人们：再拖沓一步就是春天。但是，严酷现实将会以极其残酷的方式教训明天的人们：严寒才刚刚开始……