城市灾害  城市之殇

陈柳钦

城市灾害是以城市系统或其子系统为承灾体的灾害，即由于不可控制或未加控制的因素造成的、对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成较大危害的自然和社会事件。城市灾害作为“天、地、生、人”灾害大系统的子系统，往往是集自然、生态、社会人文因素于一体。城市灾害的内容甚广，包括自然灾害、人为灾害以及自然与人为混合灾害，诸如水灾、火灾、旱灾、地震、台风、爆炸、交通事故、化学品泄漏、动乱与恐怖袭击等等。随由于城市人口众多，建筑密集，财富集中，是社会的经济、文化、政治中心，城市灾害具有多样性、复杂性、突发性、连锁性（次生、衍生和耦合）、受灾对象的集中性、灾害后果的严重性、影响的放大性等特性。

   尽管人类社会已经迈入了21世纪，但是我们所积累的物质财富和精神财富在自然灾害特别是重大自然灾害来临时，仍显得比较脆弱。特别是随着城市的快速发展和经济增长,城市灾害风险也更加集中、潜在破坏力更大。为减轻自然灾害对城市所造成的损失,降低灾害风险,必须加强城市灾害管理。 城市灾害给人们带来了巨大的物质与精神损失，进行灾害管理已成为常态，引起了人们的高度关注。城市是人类抗灾，防灾的重点，加强城市灾害防治是城市，乃至整个国家可持续发展的必要保证，城市灾害管理是减轻城市灾害的主要措施之一。城市灾害管理是指城市政府组织社会各方面力量，对可能发生的城市灾害制定应急和处理的方案、办法与措施，以及对灾害的萌发、形成、爆发、扩散和恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程。城市灾害管理目的是通过提高政府对灾害发生的预见能力和灾害发生后的救治能力，及时、有效地处理灾害，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，以最终保障国家、社会和家庭财产及个人生命的安全。

2003年的“SARS”，2004年的“云娜”台风和H5N1型禽流感，2005年的松花江水污染事件，2008年的南方雨雪冰冻灾害和汶川地震，2010年的玉树地震和舟曲泥石流，2012年北京“7·21”暴雨，2013年的芦山地震和特大洪水灾害，2013年北京、河北等地遭遇史上最严重雾霾，2014年8月2日昆山工厂爆炸事故……这些灾害事件凸显了我国的城市的脆弱性及抵御各种灾害能力的不足。近年来，我们国家坚持依靠科技、依靠法制、依靠全社会的力量，不断强化防灾抗灾的基础，完善灾害管理体制，防灾减灾和可持续发展能力得到了显著的提高。我国逐步形成的城市灾害管理模式有两大特点：一是分兵把口。即对各种城市灾害的测、报、防、抗、救、援都实行分部门、分地区、分灾种管理。二是“救火式”的群众运动。一旦某一城市发生了灾害，政府、军队、民众就会立即被动员起来，像攻坚战一样在短期内迅速组织强大的资源应对，效果也确实十分显著，但效益则未必最佳。目前，我国城市灾害管理中主要有四大典型模式：“整合条块关系强化属地管理”的北京模式、“多元协调管理机构与应急响应机构相对接”的上海模式、“依托公安部门建立社会联动机制”的广州模式、“建立直属市委市政府领导的应急处置事业单位”的南宁模式。在我国的传统管理中，城市灾害应急管理属于非常态事件，实行党政双重领导制，存在很多弊端，京沪穗邕的四大灾害应急管理模式突破了以往的陈旧机制，体现了我国大城市灾害应急管理的现状，是对城市灾害应急管理的有益探索，但与发达国家完善的机制相比较起来还有不少的欠缺。我国城市灾害管理存在城市灾害管理意识淡薄、缺少统一的城市灾害应急指挥决策系统、城市灾害管理模式与急剧扩张的城市规模不相适应、政府与公众在城市灾害管理上存在沟通的“盲区”、城市灾害管理法律体系不完善、减灾各环节与整体过程不协调等诸多问题。不断加大防灾减灾的投入力度，仍然是各级政府亟待解决的重要问题。我们必须深入研究灾害与应急的社会管理问题，不断推动应对各种灾害风险的社会管理体制、机制和法制的创新、建设与完善。一是要树立城市危机意识，实现灾害管理理念的全方位转型；二是要成立一元化的城市灾害综合管理机构；三是要加强城市灾害管理法制建设；四是要建立科学的城市灾害预警系统；五是要建立合理的城市灾害教育体系；六是要建构城市灾害应急能力评价体系；七是要构建城市灾害管理的社会整体联动机制；八是要构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络,让社会力量参与灾害管理；九是建立公共财政灾时响应机制、灾后恢复重建机制、监督检查机制；等等。

（作者系中国城市报社副总编辑，中国城市管理研究院院长，研究员）