自然生态环境是人类赖以生存的基本条件，是经济社会发展的根本基础。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区经济社会持续发展的严重问题之一。我国制定“退耕还林还草”战略决策的主要的目的，就是为了给西部地区人民营造一个新的生存和发展空间，从根本上改善西部地区生态环境日益恶化的现实状况。实施“退耕还林还草”的战略决策，必须尊重群众意愿，尊重群众首创精神，确保林草的成活率；必须遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，实行综合治理；必须严格执行国务院关于“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的法规措施；必须认真落实保护农民土地经营权的法律规范，树立生态环境可持续发展的法律协调观；必须建立和健全西部地区生态效益补偿机制，充分利用价格杠杆的作用促进西部地区的生态平衡。[1]党的“十六”大规划了我国全面小康社会的宏伟蓝图，同时又要求必须把可持续发展放在十分突出的地位。西部大开发的根本宗旨之一，就是要维护经济发展与生态的良性循环，建设山川秀美的新家园，设法让西部地区人民群众脱贫致富奔小康。因此西部大开发必须坚持可持续发展的基本国策，依法推进西部地区退耕还林还草整体工程，实施国家六大林业重点建设工程，继续完善退耕还林还草的激励机制。

(一)治理西部地区生态环境恶化是西部大开发的切入点

自然生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件。在自然生态环境中，森林是陆地生态环境的主体，又是人们生产生活最重要的物质资源。它不仅能涵养水源、保护水土流失、防风固沙，而且能净化水质、空气，为人类提供一个美好的生产、生活环境。森林的生态效益和社会效益，超过了它提供的木材及其林副土特产品的价值。据有关资料显示，今日“寸草不生”的黄土高原，在春秋战国时代却有4.8亿亩原始森林，覆盖率高达53%。历经秦汉开始的2000多年的烽火蹂躏和垦耕破坏，到新中国成立前夕残余森林不足0.3亿亩，覆盖率仅为3%。西部地区又是素以辽阔天然草场著称，草地畜牧业历来是西部地区传统的基础产业。据《中国民族统计年鉴》记载，1995年我国草原面积达3亿公顷，95%以上分布在西部与内蒙古地区，这是我国重要的生态大屏障。然而西部地区单位草地面积的畜产品产出率很低，只相当于发达国家的十几分之一到二十几分之一。自然生态环境的不断恶化，已成为制约西部地区持续发展面临的严重问题之一[2]。其突出表现就在于森林面积急剧萎缩，生物多样性品种锐减，草地沙化加速，淡水资源严重污染等。目前我国水土流失面积达到356万平方公里，占国土总面积的1／3的土地荒漠化和水土流失的速度还在加剧，每年沙化土地达到3460平方公里，相当于每年流失掉1个中等县的土地面积[3]。而全国1／3的水土流失又发生在西部，譬如，1998年长江特大洪水的发生，就直接造成近1000亿元的巨大经济损失；1999年3月开始，伴随着一股强大的冷气流从境外进入西北地区，滚滚黄沙横扫了大半个北方，给各族人民的生命财产带来极大的损失。这不仅严重地影响了西部自身的发展，而且对全国在21世纪的发展也构成了新的威胁。

退耕还林还草是从根本上改善西部地区生态环境恶化的途径。目前全国水土流失面积达360万平方公里，西部约占80%；全国每年新增荒漠面积2400多平方公里，大都也在西部。造成西部地区水土流失和荒漠化的根本原因是毁林毁草垦荒、陡坡种粮。目前全国15度到25度的坡耕地面积为1.9亿亩，25度以上的有9100万亩，其中西部地区就占70%以上[4]。据历史资料记载，我国自秦汉至清代，山林管理曾封禁了9次，开禁了23次。新中国成立以后特别是党的十一届三中全会以来，国家一直把陡坡地(大于25度的耕地)的退耕还林作为防止水土流失的重要措施，各地都在不同程度上取得了成效。然而过去退耕还林属于强制性执行的政策，因而形成“愈退愈垦”、“愈垦愈穷”之势。这次西部地区的退耕还林还草工程与以往的不同之处就在于，它是在尊重农牧民意愿的前提下，由国家拿出粮食向农牧民换林换草。实事求是地说，农牧民之所以在陡坡上选种粮食纯粹是为了解决饥饿和生存问题。陡坡耕地难耕种、粮食产量低，但这却是他们生存的必要条件，他们不可能在失去生存条件的情况下去考虑国家的整体生态环境问题。所以，朱镕基曾代表国务院在西部地区开发会议上一针见血地指出：“西部地区如果不加快恢复林草植被，治理水土流失，长江、黄河日渐淤积，洪水灾害不能得到根治，中下游流域的广大地区永无宁日。从长远看，如果生态环境继续恶化下去，还会对中华民族的生存条件构成严重威胁。必须从现在起，高度重视和突出地抓好西部地区生态环境建设，并把它作为实施西部大开发的切入点。”他还进一步指出，我们要充分利用目前粮食供应充裕的有利条件，坚决执行“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的措施，加快恢复林草植被和生态环境建设[5]。坡耕地是造成水土流失的主要原因，解决这个问题的主要途径就是实行退耕还林还草。就全国整体而言，尽管坡耕地数量很多，但是由于粮食单产极低，实行退耕还林还草对全国粮食总产量的影响不大。从长远看，退耕还林还草以后长江、黄河上中游地区生态环境得到改善，水土流失和旱涝灾害减少了，中下游地区和平川地就可以稳产高产粮食，整个农业生产就可以进入良性循环。因此国务院果断地做出决定，由国家向农民无偿地提供粮食，实行以粮代赈，引导农民改变陡坡地的种植方式，最终把退耕还林还草决策变成为农民群众的自觉行为。也只有这样，才能真正实现退耕地“退得下，还得上，稳得住，不反弹”。实践证明，“以粮代赈”的政策是由林业生产周期长的特点决定的，它以法规的方式保证了对植树种草人经济损失的合理补偿。

西部大开发的宗旨之一就是要维护经济发展与生态的良性循环。《中华人民共和国环境保护法》第19条明确规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”[6]各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹等，应当采取措施加以保护，严禁破坏。尤其要加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展。无论是开发单位还是建设单位，都必须把环境保护纳入计划，建立环境保护责任制度，防治在生产建设过程中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体等有害物质对周边环境的污染和危害。开发、建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。对造成环境严重污染的企事业单位，必须限期治理。城乡建设一定要结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，促进生态平衡。西部地区是我国生态环境最脆弱的地区，大部分区域森林覆盖率十分低下，譬如，青海省仅为0.35%，新疆为0.79%，宁夏为15.4%，甘肃为4.33%。因此，西部大开发必须遵循《环境保护法》等法律规定，建设和保护以绿洲为中心的生态环境，实行封山绿化，保护植被，发展植草业，严禁在大江大河源头上游地区进行森林砍伐，切实贯彻执行国务院关于退耕还林的法规条例，再造山川秀美家园，逐步实现西部地区经济发展与生态环境的良性循环。为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优化农村产业结构，改善生态环境，我国自2003年1月20日起实施了《退耕还林条例》。该《条例》规定：凡“国务院批准规划范围内的退耕还林活动，适用本条例。”各级人民政府必须严格执行“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，“退耕还林必须坚持生态优先”。《条例》第5条规定了退耕还林应当遵循的原则：“(1)统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效；(2)政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益；(3)遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理；(4)建设与保护并重，防止边治理边破坏；(5)逐步改善退耕还林者的生活条件。”第8条还规定：“退耕还林实行目标责任制。县级以上地方人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签定责任书，明确其应当承担的责任。”[7]中共中央、国务院在《关于加快林业发展的决定》中也明确指出：“林业不仅要满足社会对木材等林产品的多样化需求，更要满足改善生态状况、保障国土生态安全的需要，生态需求已成为社会对林业的第一需求。”《决定》提出我国林业要在退耕还林的基础上实现跨越式发展。“林业跨越式发展三步走”的具体战略目标是：第一步到2010年，使森林覆盖率达到19%以上：第二步到2020年，使森林覆盖率达到23%以上：第三步到2050年，使森林覆盖率达到并稳定在26%以上，基本实现山川秀美[8]。

 西部大开发必须坚持可持续发展的基本国策。党的“十六”大规划了全面小康社会的宏伟蓝图，同时又要求必须把可持续发展放在十分突出的地位。可持续发展是既满足当代人的需要，又不损害子孙后代利益的发展。在这里“可持续”是以人为中心的“自然—经济—社会”三维复合系统的可持续；“发展”指的是生态、经济和社会的综合发展，而完整意义的可持续发展则是可持续生态、可持续经济和可持续社会三者的和谐统一。其中可持续生态是基础，可持续经济是手段，可持续社会是结果，它们统一于以人的全面发展为中心，以“自然—经济—社会”三维复合系统的协调、稳定、持续和健康运行为根本的总目标之中。过去由于人们意识和技术的局限，经济的发展造成生态环境不同程度上的破坏，付出了与发展效益不相称的代价。历史教训告诉我们，必须寻求一条兼顾当代和子孙后代的发展道路，以实现经济社会发展与人口、资源、环境的协调，保持经济社会的持续健康发展。早在1994年我国政府发表了《中国2l世纪议程》，将我国可持续发展的战略目标确定为“建立可持续发展的经济体系、社会体系和保持与之相适应的可持续利用的资源和环境基础”。我国是世界上人口最多的大国之一，发展应该而且必须是可持续的。在西部地区实施可持续发展的战略，与西部大开发和全面建设小康社会有着必然的内在联系，加强生态环境保护和建设是西部大开发中的重中之重。西部地区全面小康社会建设是可持续发展的基础和前提条件，可持续发展的内涵和外延要比全面小康的内涵和外延宽泛和深入得多，其指标要求就是一项宏大的系统工程。西部民族地区是保障国家生态安全的要害地区，如果在开发中不能正确地处理好环境资源利用与保护的关系，生态环境必将继续恶化，最终将危及西部民族地区乃至整个国家的生存和发展。对西部大开发中涉及的环境污染问题，必须实行“首端控制”，要对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合环保要求的项目必须禁止，切实避免在开发中出现“先污染后治理、先破坏后恢复”，以实现环保从“末端控制”转向“首端控制”的状况。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题。

(二)退耕还林还草是遏制西部地区生态环境恶化的重大举措

实施退耕还林还草决策为西部人民营造新的生存和发展空间。中国自古以农立国，历代以治水为要政。大江大河多发源于西部，上游生态失调，沙漠化、水土流失严重，势必成为中下游水患和其他自然灾害的根源之一。黄河断流、泥沙淤积、长江洪水泛滥、水患严重，已成为中华民族的心腹大患。只有为西部地区营造起一片片森林，种出一片片绿地，才能真正恢复秀美山川。只有从根本上改善生态环境，西部地区的丰富资源才能得到科学地开发和利用，才能完满地实现西部大开发的整体目标。正因为如此，1999年8月国务院曾紧急发出《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。朱镕基总理在甘、青、宁等3省考察时指出，西部大开发是一个全面的系统工程，要有重点、有步骤地推进，把生态环境建设放在突出位置，坚持不懈地搞好生态林工程和水土流失治理。“治理水土流失，要采取退耕还草、封山绿化、个体承包、以粮代赈的措施。当前最重要的是，要坚决实行坡耕地退田还林，要封山绿化，保护植被，发展林草业及相关产业，开展多种经营，开辟新的增收门路。退耕的坡地造林，可以实行个体承包的办法，把造林任务承包到户、到人，谁造林，谁所有，谁受益。对造林种草所需苗木、种子和用工，国家给予适当补贴。对退耕并达到造林要求的农户的口粮，在一定年限内由国家采取以粮代赈、无偿提供的办法，以调动农户退田还林的积极性。”[9]实际上从1998年开始，中央就给西部地区生态环境建设重点县的水土保持、生态林和天然林工程等建设投资增大了力度；西部地区的各省、区、市认真编制所属县、乡、村的实施规划，按山、水、田、林、路、园综合治理的思路，体现大战略、大农业的格局，力争达到“山绿、水清、人富”的建设目标。在实施退耕的方法上，西部各省、区、市从实际出发，以基本农田为突破口，实施以改(坡改梯)促退，以调(大种经济林、调整产业结构)促退，以移(把深山老林的人移出来)促退，以封(封育)促退，切实保持生态平衡。四川省西部的57个县自1999年底全面停止了天然林采伐，实行常年管护，460多万公顷原始森林得到救治；位于长江上游的云南省，自1998年底就封存了采伐工具，严禁砍伐森林，全面开展造林护林活动；位于长江、黄河源头的青海省启动源头环保工程，以遏制草地退化趋势，提高水源涵养能力，保护青藏高原特有的生态基因资源。西部地区退耕还林还草试点工程全面启动。1999年10月，根据国务院“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的指示精神，四川省、陕西省和甘肃省率先搞退耕还林还草试点，共完成了退耕还林还草671.9万亩的任务。在3省退耕还林还草试点工程初战告捷的前提下，2000年春，国务院因势利导进一步扩大试点范围，确定在长江上游(以三峡库区为界)的云南、四川、贵州、重庆、湖北和黄河上中游(以小浪底库区为界)的陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆13省(区、市)的174个县(团、场)，全面启动退耕还林还草试点工程。国家林业局、国家计委、财政部下达的退耕工作方案规定，本次退耕还林还草中央投资近19亿元：试点总任务为1163万亩，其中退耕还林还草面积为515万亩，按照“退一还二、还三”的要求，相应安排宜林荒山荒地人工造林种草648万亩。在这次退耕还林还草试点示范工作中，国家将向退耕农户无偿提供粮食，每亩退耕地每年粮食补助标准为，长江上游地区300斤，黄河中上游地区200斤，粮食补助期限，根据实际情况决定，需要几年就补助几年。现金补助按每亩退耕地每年补助20元安排，补助期限也从实际需要出发确定。无偿向农民提供种苗，种苗费按建设生态林标准每亩补助50元，由国家提供给种苗生产单位。到2001年7月底，第二批退耕还林还草试点的省(区、市)和新疆建设兵团实际上已完成退耕还林还草579.1万亩。按规定国家下拨的年度退耕还林还草种苗补助款也全部到位。据资料显示，已将粮食补助兑现到户12.4亿斤，现金补助款到户1.3亿元，种苗费补到位8.4亿元[10]。第二批退耕还林还草试点范围的群众，对国家退耕还林还草的政策和法律法规十分拥护，试点工作取得了阶段性成果，产生了良好的示范效应。

退耕还林还草必须确保林草的成活率。尽管我国在2000年9月颁发了《退耕还林还草暂行办法》，对退耕还林还草做出了许多具体规定。但是，在全面启动这项工程的操作过程中，确实还存在一些误区：(1)经济林比重过大。从生态保护的角度看，农民在管理经济林时习惯于施肥、除草、翻耕的办法，这种作法损害了经济林防止水土流失的作用，而且经济林比重偏大不易于达到“还林”的目的。(2)植树种草缺乏科学性。国家已多次强调，要以“宜林则林，宜草则草”的原则进行退耕还林还草工作。但如宁夏某地政府就规定必须按照70%还林、30%种草的比例退耕。该县由北到南降水量从100毫米到500毫米不等，而林木在500毫米以下雨量的气候中是难于成活的，应该说种草的成活率大于造林[11]。(3)政策落实不到位。在有些地方退耕还林要先交“门槛费”和村干部“跑腿费”，使退耕还林的农牧民遭受“拔毛之苦”。政府拨的“退耕还林还草补助粮食、管护费”不能兑现，有的中间被克扣，甚至下拨的粮食以次充好，极大地挫伤了农牧民退耕还林还草的积极性。(4)以权谋私现象严重。如青海省黄南藏族自治州同仁县在退耕还林还草过程中，少数干部就以权谋私，超标准盲目调入大量质量低劣的“关系苗”，2000年该县共需退耕工程苗木533万株，实际却购进834.3万株，而在全年造林中仅用去各类苗木286.5万株，其余547.8万株只好进炉膛；且150万株“关系苗”，由于全部积压、窖藏，致使栽下去后大部分苗木枯死[12]。(5)粗放式经营管理。无论是造林还是种草，都需要精心经营和管理，但西部有些地方仅把它当作国家规定的“死任务”来完成，导致 “有人种，无人管”、“年年植树不见树，年年造林不见林”。因此，必须依法实施退耕还林还草工程，建立起有利于种、管、养的激励机制，把国家有关退耕还林还草政策落到实处。

必须依法推进西部地区退耕还林还草整体工程。在长江、黄河中上游实施退耕还林还草工程，是一项规模宏大的系统工程，必须全面规划、周密安排、有序地推进。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》规定，要组织实施重点地区生态环境建设综合治理工程，推进长江上游、黄河中上游和东北内蒙古等地区的天然林保护工程，以及退耕还林还草工程。“在过牧地区实行退牧，封地育草，实施‘三化’(草场退化、沙化、盐碱化)草地治理工程。加快小流域治理，减少水土流失。”在十五期间，“新增治理水土流失面积2500万公顷，治理‘三化’草地面积1650万公顷。”[13]《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》也明确规定：“对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林种草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的政策。各种经济组织和个人可以依法申请使用国有荒山荒地，进行恢复林草植被等生态环境保护建设，在建设投资和绿化工作到位的条件下，可以出让方式取得国有土地使用权，减免出让金，实行土地使用权50年不变，期满后可申请续期，可以继承和有偿转让。国家建设需要收回国有土地使用权的，依法给予补偿。对于享受国家粮食补贴的退耕地种植的生态林不能砍伐。”[14]要依据《中华人民共和国草原法》第10条规定：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。草原使用者进行少量开垦，必须经县级以上地方人民政府批准。已经开垦并造成草原沙化或者严重水土流失的，县级以上地方人民政府应当限期封闭、责令恢复植被，退耕还牧。”[15]《中华人民共和国森林法》第5条规定：“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”[16]《中华人民共和国环境保护法》第44条规定：“违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任。”[17]国家还应当尽快出台《西部生态保护法》、《西部地区退耕还林试点工程建设规划法》、《退耕还林还草管理办法》等一系列法律法规，从法律的角度界定西部地区生态保护和建设的权利、义务和责任，明确了退耕还林还草农户在经济上获得补偿的条件和年限范围，以及对林草保护的法律规范。县级基层单位必须在摸清坡耕地及荒山荒地底数的基础上，从各地气候、地理及经济条件的实际出发，并经有关专家论证，制订出县级实施退耕还林还草的实施方案，由省级政府审批后报国家有关部门备案。执行单位要严格根据县级实施方案编制作业计划，将实施方案确定的内容、要求、措施具体落实到山头地块，使之成为施工作业的依据。地方各级人民政府在国家有关法律法规出台之前，应当结合当地的实际情况，先出台有关退耕还林还草的管理办法、标准、规定，使整个护林护草的管理工作有法可依、有章可循，实行规范化的科学管理。退耕还林还草工程必须实行目标管理责任制和技术承包责任制。地方各级政府除对本区域内的退耕还林还草实行目标管理责任制之外，实行项目负责人、责任人对退耕还林还草的数量、质量、效益和管理负责；技术承包人的报酬依合同确定并与工程质量挂钩，实行奖惩制。退耕还林还草任务完成后，要经国家和省级林业主管部门组织专家进行验收，核实、登记后由当地人民政府依法发放林(草)权属证明书，明晰权属，让农牧民退耕后安心从事护林护草，为防范和杜绝再度复耕提供法律依据。

力争在2020年实现我国生态建设治理大于破坏。2005年7月27日国家林业局召开会议提出，提出要按照“东扩、西治、南用、北休”的原则科学布局和重新调整林业生产力和生产关系，力争到2020年森林覆盖率达到23%以上，实现“生态建设治理大于破坏、生态状况良性循环”的目标。“东扩、西治、南用、北休”这一区域发展战略的出台，标志着我国林业发展战略从上个五年“大工程带动大发展”又向前迈出了一步。从2000年开始，我国林业实行“大工程带动大发展”战略，天然林保护工程、退耕还林还草工程等六大林业重点工程建设投入上亿元，终于使我国的生态建设由“治理小于破坏”转变为“治理与破坏相持”。为了尽快渡过“生态建设治理与破坏相持”阶段，国家决定在全国范围内实施“东扩、西治、南用、北休”战略。在这里，“东扩”主要是指在东南沿海和经济发达地区，大力扩展林业发展空间。要将基干林带划定为国家重点公益林并积极探索其补偿新机制，出台适应平原林业、城市林业和沿海特点的木材采伐管理办法。同时以沿海基干林带、红树林、滨海湿地等为重点，构筑沿海综合防护林体系，以有效抵御海啸和风暴等自然灾害的危害。“西治”是指在西部那些我国生态脆弱、治理难度大、任务艰巨的地区，加快治理步伐。在这一地区加快治理的任务一是全面推进防沙治沙，努力推动三北防护林、京津风沙源治理工程建设；二是要按照“巩固成果，确保质量，完善政策，稳步推进”的要求，扎实推进退耕还林，并解决好农民的长远生计问题；三是加强天然林有效保护和科学经营，保护好西部的生物多样性。“南用”是指在南方光热、降雨条件较好的地区，全面提高林业的质量和效益。要“加大生态建设力度，特别是长江防护林建设，野生动植物、湿地与重点公益林保护等，建立和完善区域生态效益补偿机制。同时推进速生林丰产林基地建设，承担起由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主转变的历史重任。”“北休”则主要是指让东北、内蒙古等重点国有林区天然林休养生息，重振东北林业雄风。主要任务一是推动天然林保护工程向纵深发展，延长工程期限，做好分流安置，搞好产业转移；二是认真实施退耕还林、防沙治沙、三北防护林、速生丰产林、野生动植物和湿地保护等重点工程，解决东北地区各类生态问题；三是加快林业产业发展，依托东北广袤的森林资源，大力发展特色二、三产业，形成一二三产业良性互动的新格局；四是加大资金投入，制定优惠政策，减免相关税费，加强林区基础设施建设，加快转产转型步伐。“东扩、西治、南用、北休”战略是全国性的，就某一地区而言，则应当扩、治、用、休多策并举，做到扩中有治、治中有用、用中有休，休中有扩。[18]

(三)必须依法保障退耕还林还草决策措施的有效实施

必须认真落实保护农民土地经营权的法律规范。(1)要妥善地处理好退耕还林还草与农牧民原签订的土地承包经营合同的关系。土地承包经营权是在我国经济体制改革中产生的一种新型物权，必须受到法律保护。土地是最基本的生产要素，农牧民最可靠的生活保障来源，国家必须依法对农民集体所有土地的使用实行宏观调控。1998年8月新修改的《中华人民共和国土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期为30年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”[19]家庭经营是集体经济内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它同集体统一经营对立起来。在土地承包政策、法规许可的范围内，应当允许农牧民种植的多样化和决策的自主权，不得搞违背农民意愿的强迫命令；要尊重市场经济规律，加强引导，逐步使分散、有限的土地资源向种田能手或者集体农场适当集中，实行或者逐步过渡到规模化经营。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，它只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有发生任何改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利。必须依据有关法律规定和现实情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的顺利实施。(2)要进一步充实和完善退耕还林还草的具体法规规章。尽管我国有关自然环境保护的法律法规已达100多条，但是直接针对西部开发生态建设的法规却寥寥无几。我们认为《土地管理法》第39条第2款可作为对承包土地实施退耕还林还草的法律依据：“根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划、有步骤地退耕还林、还牧、 还湖。”[20]但是，规定的内容又过于原则、笼统，缺乏可操作性，各级立法职能部门应当加快制定具体法规和规章，使退耕还林还草工程的实施有法可依、有章可循。(3)对“四荒”土地植树种草要依法推进。譬如，在“四荒”(即农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，也包括我们通常所说的荒地、荒沙、荒草和荒水)使用权承包、租赁、拍卖之前，必须做“四荒”界定、确认权属等基础性工作。“四荒”属《土地管理法》规定的“未利用地”，对其一般应先承包、租赁或者拍卖使用权，后进行治理。对在“四荒”使用权的承包、租赁或者拍卖中涉及到的自留山、责任山的问题，要稳妥慎重处理。“四荒”土地使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。“四荒”治理开发必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为主要目标，以植树种草为重点，合理安排农、林、牧、副、渔各业。(4)对位于江河源头、干支流两侧、湖库周围、石质山区、风沙干旱区、高山陡坡地带、山脉顶脊部位、生物多样性丰富地区和其他生态环境脆弱地区，适宜植树种草的“四荒”地，要依法落实植树种草任务。通过协商，将陡坡地、“四荒地”承包给农户或者个人经营后，应当随之将承包期延长到50年不变。依据国务院2000年9月10日发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，农民的土地承包期一律延长到50年，并且允许农户或者公民依法继承、转让，到期后可以按有关法律和法规继续承包。继续承包的可减免2—3年的承包租金。“对长江上游、黄河中上游重点生态治理区，要采取封山育林种草为主、人工促进天然更新与人工造林相结合的方式，配套节水工程等综合水利设施建设，全面恢复和建设林草植被。”“对于治理进展缓慢，未达到合同或者协议规定进度的，要提出限期治理的要求：对于长期违约不治理开发的，可以收回使用权。”[21]

必须树立生态环境可持续发展的法律协调观。我国政府已明确提出“保护和建设生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须坚持的一项基本方针”，并制定了相应的《21世纪行动计划》。党中央、国务院做出西部大开发的战略决策，其中极为重要的一条就是不以牺牲生态环境为代价，还要加强其生态环境的保护和建设。退耕还林还草就是恢复和建设西部生态环境，走可持续发展之路的一种必然选择。对于退耕地必须分类实施：(1)牧区草原必须尽快恢复和保护，严禁新的过度开垦和放牧，已开垦的必须坚决退耕还草。(2)半农半牧地区，必须实行牧粮轮作制，以改良土壤成分、增加肥力，并解决当地饲料不足问题。(3)干旱、高寒、高海拔地区，年降雨量在400毫米以下地区，应当以还草恢复植被为主。(4)适合退耕还林地区，也要重视种草工作，尤其是在15度以下的坡耕地，必须发挥种草优势，以治理表土流失。(5)其他适合植树的陡坡地，必须以退耕还林为主，多造生态林兼顾经济林。(6)1994年12月以后毁林毁草开荒的，必须依法退耕还林(除极少数农业产量高、基础设施好的之外)。退耕还林还草工程的落脚点是“林”和“草”，宗旨是治理水土流失，还大自然生态平衡。因此可持续发展的法律协调观，就是要把环境、经济、人口、社会作为一个完整、协调的系统，规范人类经济开发活动与环境保护的关系，它的核心是人与自然相互协调、相互和谐的关系。我国已初步建立起了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但是，环境保护的法律控制和协调能力还很不够，必须从如下几个方面进一步加强和完善：（1）法律体系自身内部的协调，消除内部的相互矛盾；（2）环境法律体系必须与市场经济发展相协调；(3)环境立法必须与环境执法相协调；(4)国内环境法必须与国际环境法相协调。要进一步健全执法机构，改善执法手段和执法条件，提高执法人员素质和执法水平，建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还要加大执法力度，加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。与此同时，还必须建立和完善生态环境综合决策机制和宏观调控制度，建立和完善综合性生态环境许可制度，建立和完善公众参与生态(尤其是护林护草)的环境管理制度，建立和完善生态环境税、环境补偿费，生态环境费制度，以及建立和完善生态效益和影响的评价制度。经济可持续发展，有赖于人与自然的协调，有赖于生产、生活和生态的协调发展。因此，在实施西部大开发战略和推进退耕还林还草工程的过程中，始终要妥善处理好如下几个关系：(1)退耕还林还草与人口增长的关系。人口如果得不到适当控制，耕地短缺问题将始终存在，即使今天好不容易退耕了，明天还可能再度复耕。(2)退耕地与还林、还草的关系。必须因地制宜地决定在退耕地上植树还是种草，既要考虑到退耕农户意愿，又要考虑到恢复林草植被的效果，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来。(3)退耕与农民增收的关系。退耕还林还草从农村经济结构调整的意义上讲，实质上就是“退”，即把垦荒种粮的地让位于生态建设。因此，国家在一定时期内给予适当的损失补贴是必要的，要十分关注稳定农牧民的基本生活状况和实际增收问题。(4)生态环境保护与掠夺式开发利用的关系。西部地区的区域经济特点和优势，就是以能源材料的开发利用为主。西部大开发，不是大开荒、大开矿，不能再搞掠夺式开采和经营。要建立健全符合西部大开发战略要求的生态环境综合性许可制度，以保证国家退耕还林还草工程目标和西部大开发生态保护工程战略规划的实现。

必须建立和健全西部地区生态效益补偿机制。生态环境保护和生态屏障建设，具有很强的社会公益性和利益共享性。在现行体制和制度安排下，其巨大的经济、社会和环境效益，主要体现在宏观效益和长远利益上。而对于生态环境保护和生态屏障建设的行为者而言，客观上存在着近期局部利益受到损失的问题。为了使西部地区的各级地方政府和广大人民群众，将保护和建设生态环境，不仅作为其顾全国家全局利益的自觉行动，而且成为其获得自身合法利益的自主行为，有必要建立科学、合理、高效的生态效益补偿机制。在这里“生态效益补偿机制”有两层含义：一是国家必须给退耕农户因退耕还林还草而减少收入的经济补偿；二是长江黄河中下游地区因西部地区治理生态环境而受益，必须对西部地区所受的损失和投入给予一定的补偿。从第一个方面的含义看，退耕还林还草后，国家给农户的补偿应该根据实际情况确定给予补偿的年限。譬如，农户在退耕后还林栽种经济林木，8年左右才能见成效，生态树木10年以后才见成效，种草养畜至少6年以后才见成效。在此期间农户主要是对退耕地进行栽种和护理，有投入无产出，除了政府给予的基本补助(包括钱、粮)外，一般没有别的较大收益。所以，退耕还林还草“以粮代赈”，赈济多长时间为宜，有的地方规定3年、有的地方规定5年，国家有关部门应当在调查研究的基础上，做出一个统一的规定，给退耕农牧民一颗“定心丸”，不要形成产业调整后出现返贫问题。在目前实行“生态效益补偿机制”还有许多具体和实际困难的情况下，我们可以对它进行一些制度方面的创新。譬如，重视和加大国家财政转移支付的力度；在受益地区征收生态环境调节税；强化对资源占用和环境污染的收费；提高生态环境建设自身的经济效益；等等。最近国家出台了关于土地农业税减免的规定。对退耕农户承包土地还林还草的农业税问题，作了明确的减免规定。但是，如果不配套给退耕还林还草的地方财税予以适当补贴，地方财政困难实际上仍会造成减免税政策的执行难和落空。对于在陡坡地上退耕还生态林的，通常不可能有间作的农作物收获，因而一般应按每亩补助100斤粮食的标准，起码补助30年或更长的时间；对退耕还“用材林”的坡耕地，一般应按每亩补助100斤粮食的标准，起码补助20年为宜，以确保退耕还林还草目的的实现。从第二个方面的含义看，在实施退耕还林还草的过程中，当地的企业和居民在经济开发时，必须对生态环境的损失承担一定的经济补偿，用于生态环境建设：长江、黄河上游地区的人民群众为了保护生态环境付出了巨大的代价，长江、黄河中下游受益地区民众和地方政府应当分担一部分治理成本，这样才能把生态环境的经济外部性成本内部化，以保护中上游地区退耕还林还草的积极性。国家也应建立以财政为主体的“长江、黄河上游生态建设基金”和相应的财政转移支付措施及补偿机制，重点支持长江、黄河上游地区的天然林保护工程及退耕还林还草的生态建设工程。

必须充分利用价格杠杆的作用促进西部地区生态平衡。为了尽快改善西部生态环境，国家计委提出《关于运用价格杠杆促进西部开发的若干意见》，要求各地灵活运用价格杠杆的作用，促进西部地区退耕还林还草和农业结构调整。具体措施主要有五条：(1)加强对西部土地种植业与养殖业、粮食作物与经济作物的比较收益分析，合理确定粮食收购价格，及时发布供求及价格信息，引导棉花等农产品市场价格合理形成，促进西部地区农业生产结构调整和可持续发展。(2)认真贯彻落实以粮代赈政策，做好退耕补助粮食出库价格核定及企业成本核算、粮款结算办法制定工作。(3)结合各地实际情况，加强对树木种苗、草籽等价格管理，采取积极有效措施稳定西部地区退耕还林、还草过程中的树苗、草籽价格，保障种苗供应和退耕还林还草政策的顺利实施，防止出现新的毁林毁草现象发生。(4)运用水价政策调节供求，在统筹考虑合理开发与承受能力的前提下，优先调整西北资源短缺地区的水利工程供水价格，保证水利工程建设维护成本开支得到合理补偿，推进农业节水灌溉和工业循环用水。(5)完善对耕地、林地、水利等农业资源价格的调控制度和收费政策，积极参与防洪、水利工程建设等的价格论证工作。国家为了运用价格杠杆促进西部大开发，法规还规定，要整顿价格秩序，规范价格行为。即清理国家机关及其所属事业单位的收费，取消不合理的收费项目，降低过高的收费标准，取缔非法收费，降低进入西部市场成本，提高西部地区的竞争力：清理涉及高新技术成果产业化的各种收费，制定促进高新技术发展的价格政策，吸引高技术产业向西部发展；在全国出台统一的垃圾处理收费政策之前，西部省级价格主管部门可以根据当地情况提前出台垃圾处理收费政策，推行垃圾处理收费制度[22]。

(四)退耕还林还草重建西部地区山川秀美的绿色家园

全面推进“退耕还林还草”工程建设山川秀美的新家园。西部地区地处我国长江、黄河和珠江流域的中上游，幅员辽阔，资源丰富，已被确定为我国21世纪经济社会发展的重点。党中央、国务院批准的《全国生态环境建设规划》，将再造秀美山川列入21世纪我国现代化建设的重大战略任务：到21世纪中叶，我国不仅要实现经济发展达到中等发达国家水平的战略目标，还要基本实现中华大地山川秀美的战略目标。根据西部大开发战略部署和《全国生态环境建设规划》，西部地区近10年水土保持和生态环境建设的主要目标是：完成综合治理水土流失35万平方公里，重点治理区生态环境建设初见成效，建立和完善预防监控体系，有效遏制人为水土流失，建设水土流失动态监测网络，定期公布水土流失动态；“十五”期间要治理“三化”(草场退化、沙化、盐碱化)草地1650公顷。为此，云南省9个国家退耕还林还草试点示范县，2001年内退耕还林还草50万亩，其中退耕地还林还草10万亩，荒山荒地退耕还林还草40万亩。根据国家部署，2000年云南省已在金沙江流域的中甸、丽江、鹤庆、元谋等9县退耕20万亩，还林还草达79万亩[23]。宁夏2000年加快了以国家生态环境重点建设县、天然林保护工程和灌区二代林网等为重点的生态建设，全年完成人工造林合格面积101.7万亩，封山(沙)育林育草102.9万亩，分别比上年增长39.7%和365.5%。同时，5个试点县还完成21万亩退耕还林还草任务，并荒山造林种草26万亩[24]。新疆近年来加大了造林种植面积，2000年造林合格面积为150万亩，其中相当一部分是各类果树。2001年后3年每年安排100万亩以上面积退耕还林，10年内仅果木林面积就要开发1000万亩。青海省到2000年已退耕还林547万亩，荒山造林种草计1093万亩，增加林草植被1640万亩，减少水土流失11256平方公里[25]。甘肃省到2001年春天，共完成退耕还林还草工程87.95万亩，占计划90万亩的97.72%。2001年甘肃有59个县实现退耕还林还草试点任务，现已完成退耕还林还草3809万亩，完成宜林荒山荒地造林49.86万亩，分别占计划任务的95.23%和99.72%，且建设质量和任务完成率都好于往年[26]。重庆市到1999年底，共治理水土流失面积1.4万平方公里，累计营林造林1450万亩，“四旁”植树9亿株，封山育林852万亩，退耕还林100万亩，森林覆盖率已由10.3%上升到23.1%；改良草地45.5万亩，推行保土耕作措施38.8万公顷，共建各级各类自然保护区15个，总面积1222平方公里[27]。广西在“十五”期间将突出抓6个领域环保工作，森林覆盖率达到44%，退耕还林3.5万公顷，退耕还林率达70%。内蒙古赤峰市已连续多年开展牧草种子工程建设，草籽基地面积已达40多万亩，年产优质牧草种子300余万公斤，成为内蒙古最大的草籽产区，为内蒙古退耕还草作好了充足准备[28]。由于政策法规兑现，极大地调动了西部地区人民群众植树造林的积极性，在2002年我国造林面积突破1亿亩大关的基础上，2003年又完成造林面积1.605亿亩，首次超过国土总面积的l%。经检查验收，全国造林面积核实率达到95%以上，造林质量合格率达到90%以上[29]。

我国退耕还林取得了突破性的进展。据国家林业局2005年1月18日公布，我国经过退耕还林的重大举措，森林面积已达到1.75亿公顷，森林覆盖率为18.21%，人工造林面积居世界首位。此次清查从1999年开始，到2003年结束，共动用了2万余名调查和科研人员，采用卫星监测与人力调查相结合的方式，对全国森林面积、蓄积、结构、质量、分布、生长消耗状况以及对生态的影响进行了一次全面彻底的调查。这次公布的森林资源数字不包括尚未成林的造林地。两次清查间隔期内，中国森林面积增加1596.83万公顷，森林覆盖率由16.55%增加到18.21%，增长了1.66个百分点。[30]这是中国政府近5年来第一次公布我国当前森林资源状况；此前公布的数据皆参照2000年公布的第五次清查结果。

必须依法实施国家六大林业重点建设工程。为实现退耕还林还草，再造山川秀美的战略目标，国务院已批准国家林业局《关于认真组织实施林业重点工程、加速生态建设的意见》，决定自2001年起集中力量实施六大林业重点工程，使我国西部地区生态面貌有一个根本的改观。国务院批准实施的六大林业重点工程是：(1)天然林保护工程。它包括三个层次：全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林采伐；大幅度调减东北及内蒙古等重点国有林区木材产量；由地方负责保护好其他地区的天然林。(2)“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程。该工程涉及28个省(区、市)的1696个县(市、区)，计划造林304亿亩，并对工程区内的10.78亿亩森林实行有效保护。(3)退耕还林还草工程。这是党中央、国务院针对我国水土流失日趋加剧的现状而做出的一项重大决策，现已突破原定区域和流域，成为一项全国性的生态建设工程。(4)环北京地区防沙治沙工程。主要解决首都周围地区风沙危害问题，包括北京、天津、河北、内蒙古、山西5个省(区、市)的75个县(旗、区)，计划到2010年林草覆盖率由目前的6.7%提高到21.4%。(5)野生动植物保护及自然保护区建设工程。实施范围包括全国具有典型性、代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然分布区、生态环境脆弱区等。(6)重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程。为此2003年国家对林业投入达到429亿元，比2002年增加26%。其中，直接用于六大林业重点工程的资金达到347亿元。截止2003年底，天然林保护工程共减少森林资源消耗3.2亿立方米；退耕还林累计完成退耕造林和荒山造林2.27亿亩，9700万农民从中受益；三北防护林工程累计完成造林2350多万亩；京津风沙治理工程完成总治理任务的1/4；自然保护区已达1757多处，近3年新疆建设保护区600多处，相当于过去50年建设数量的2/3；速生丰产林基地建设工程进展迅速，仅2003年就营造速生丰产林1000多万亩[31]。在这六项重大工程中有四项工程的建设规模，超过了前苏联斯大林改造大自然计划、美国的罗斯福大草原林业工程和北非五国的绿色坝工程，其中天然林保护工程投资逾1000亿元人民币，重点地区速生丰产用材林基地建设工程投资710多亿元。国家林业局提出今后10年再造山川秀美的总体思路是：以实施六大工程为重点，推进林业五大转变，带动林业跨越式发展，加快实现再造秀美山川的宏伟目标[32]。我国目前的森林资源46%以上属于国有林。在社会主义市场经济条件下，我国宪法规定以公有制为主体，多种经济成分并存、共同发展。因而在依法保护国有林不受侵犯的同时，还必须放手发展非公有制林业，强化林业产业，建立一批龙头企业、名牌产品，带动林业产业发展。应当看到，在我国发展非国有经济的植树造林，增加非国有林的比重，这也是深化林业改革的必然趋势。要提升科教兴林水平，推进依法治林进程，完成防沙治沙、湿地保护、天然林保护、退耕还林还草等方面的具体立法建设。对于水资源丰富的西南部分省(市)的未利用土地，宜按政府提出的“以粮代赈、以粮食换森林、免费提供苗木”的政策，鼓励当地群众加强对天然林等自然资源的保护，植树种草，走生态环境建设与产业开发、农村扶贫致富、区域经济发展相结合的道路。同时要逐步在西部地区建立一些“生态环境建设示范区”，探索出新型的林牧模式，将传统的以放牧为主的养殖方式改为舍饲养殖，使草地休养生息，天然次生林，水源涵养林达到封育与保护。

必须继续完善退耕还林还草的激励机制。森林是陆地生态系统的主体，对维持陆地生态平衡起着决定性的作用。林业科学研究成果表明，一个国家要保持良好而稳定的生态系统，为国民经济和社会可持续发展提供生态保障，森林覆盖率应当达到或者接近30%，而且要求森林分布均匀，结构合理稳定。而我国林业现状与这个要求有相当大的差距。譬如，我国森林覆盖率仅为16.55%，比26.6%的世界平均水平还相差10个百分点；我国人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的20%和12%[33]。国家确定退耕还林还草工程的根本目的，就是要恢复劣变中的生态环境。为了确保这一根本目的的实现，必须逐步形成和完善一套有利于退耕还林还草工程的激励机制，用它去吸引西部农牧民参与实际的退耕还林还草工程。农牧民既是退耕还林还草工程的实施主体，又是利益的主体。要调动农牧民治理生态环境的热情和干劲，就必须考虑和关心他们的实际利益。所以，退耕还林还草工程与群众的切身利益密切相关，群众对各级领导干部在退耕还林还草中能否严格执行政策、坚持原则十分关注。这就要切实维护好广大群众的参与权、知情权和监督权，因为这三项权利对于确保退耕还林还草工程顺利进行至关重要。要通过一系列具体的措施和必要的激励机制，促使西部地区农牧民把退耕所还的林草培育成为优势产业之一，把政府退耕还林还草规划变成他们的生产计划：保护农户对造林种草退耕地承包使用权的连续性、长期性和有保障性。要推行政府机构、森林工人与村民对退耕还林还草成果实行共管的新模式，变现行的“自查与检查”体系为当地农民参与式的“农村快速监测评估”体系。在西部民族地区对生态破坏最严重的是“三口”：即“人口”的吃饭问题、“牲口”的放牧问题和“灶口”的烧柴问题。“三口”问题解决好了，生态恢复就有保障，就能够实现生态与经济的协调发展。为了节约和减少使用经济林，就要鼓励农牧民使用沼气，政府和各级领导就要给他们提供使用沼气的条件和技术。譬如，广西有1／10的农户用上了沼气，以沼气为纽带的生态农业建设，有效地解决了农村用能问题，保护了森林资源，改善了生态环境。据有关专家测算，广西已建的沼气池每年可节约薪柴138万吨，相当于少砍了69万亩的有林地面积[34]。

发表于李彦、宋才发著：《民族地区退耕还林（草）及其法律保障研究》，中央民族大学出版社2006年版，第1—28页