审慎、稳健、刚性的产业政策与“有为”政府：对新结构经济学的疑问、思考和补充
吕 力
（武汉工程大学管理学院，武汉 430205）
摘 要：在有关产业政策的争论中，问题并不在于“是否应该实施产业政策”，而是“应该实施哪一类产业政策”。发展中国家的产业政策通常是在“少犯错”与“高速增长的可能性”两个目标之间进行抉择，“少犯错”意味着犯错的可能性降低，但增长速度可能会放缓；“高速增长的可能性”意味着经济增长速度可能很高，但犯错导致经济增长停滞的概率也很大。如果将增长速度放缓称为第一类错误，犯错称为第二类错误，则两类错误的概率之间存在替代性关系。产业政策立法会大大降低政策制定与执行的随意性，提升政策的规范性，从而减少在前瞻、相机抉择和弹性产业政策犯错的概率。
关键词：审慎的产业政策；相机抉择的产业政策；产业政策立法；政策模糊性；新结构经济学
1有关产业政策的历史争论、产业政策的稳定性与模糊性问题
市场机制存在缺陷和后起国家需要赶超发展是推行产业政策的两点主要依据。对产业政策的批评意见主要有[1]：（1）以发展理论作为推行产业政策的依据，受到的批评主要来自于产业结构“可选择性”怀疑。批评者认为，有关产业结构演变规律的研究大多是粗线条的，对产业政策的制定并没有什么指导意义，即使再加上一些标准，例如比较优势标准，也很难解决具体的问题。这种批评观点认为，实际上政府无法选择应该发展和不应发展的产业、应该开发和不应开发的技术等，这些过程只能在市场竞争中去完成。（2）以市场失效作为推行产业政策理论依据的观点，受到的批评主要来自对“政府失效”的分析。批评者认为，依靠市场机制运作的结果不能令人满意，但政府干预的结果也许会更糟。
从产业政策的出台、执行和效果这一过程的角度，对产业政策的质疑主要表现在以下5个方面[1]：(1)政府能否判断产业政策的合理性？（2）政府能否不受自身利益和其他利益集团的影响？（3）政府的行政系统能否具备推行产业政策的能力？（4）产业政策是否会明显干扰市场机制发挥正常作用？（5）产业政策是否会诱发企业的不当行为？传统上，以上第一与第二个问题属于政策制定方面的问题，后面三个问题属于政策执行方面的问题，笔者曾对政策执行方面的分析进行了拓展[2，3]：首先，即使产业政策完全合理，由于政策执行标准的模糊性，在实施过程中也极有可能受到自身利益或其他利益集团的影响；其次，在假设产业政策完全合理的情形下，如果政策不能保持相对稳定，加上政策执行标准的模糊性，极易导致企业与官员结盟，诱发企业不当行为、明显干扰市场机制发挥作用。
从以上分析可以看出，早期对于产业政策的质疑主要集中于产业政策的制定阶段，而后期的质疑推展到政策的执行阶段，包括政策推行能力、对市场机制本身的干扰以及对企业不当行为的诱发。来自于奥地利学派[4]的质疑主要集中于产业政策对市场机制本身的干扰，该学派认为，政府的产业政策即使合理，也会摧毁市场运行的机制，因而这一学派对任何产业政策都保持高度警惕。关于对企业不当行为的诱发，主要集中于过剩产能。“产业政策的稳定性与模糊性”观察[3]在两个方面推进了上述研究：其一，即使产业政策制定合理，也可能由于其不稳定与模糊，导致企业与官员之间的结盟；其二，产业政策的不稳定性可能是其对市场机制形成干扰的最大影响因素，这一观察提示，也许可以在奥地利学派和新古典经济理论之间取其折中：发挥产业政策的优势而避免其不足。
2 对新结构经济学产业政策理论与“有为政府”的疑问：如何才能“少犯错”与“不乱为”？
2.1 新结构经济学的产业政策理论“新”在何处？
新结构经济学的产业政策理论是新结构主义经济学的核心部分。新结构经济学认为[5,6]，现实中有很多产业政策失败的例子，绝大多数是因为选择的产业目标与该经济的要素禀赋结构不匹配，所以导致了大量的经济扭曲和寻租行为，反而不如自由放任的无为政策。新结构经济学认为，如果能够依照市场价格信号，遵循比较优势寻找产业目标，那么政府就可以用补贴和信号协调等方式将马歇尔外部性内部化，帮助新兴产业及时有效地不断升级，促进经济增长，这将比完全依赖市场的无为政策更好：它既不同于旧结构主义的“市场完全失灵论”，也不同于新自由主义的“政府无用论”。
2.2如何保证政府“不犯错”？
对新结构经济学和政府干预市场反对最强烈的是奥地利学派。奥地利学派的核心观点是，政府并不见得比市场更聪明。新结构经济学就此辩解道，新结构经济学从来就没有假设政府是一个比市场更聪明的政府。王勇[6]用甘肃省安定市土豆产业发展的案例来论证其观点，在这个案例里面，产业发展遇到的瓶颈是什么，非常清楚地呈现出来，并不需要政府有能力预先精确判断。王勇认为，土豆案例中地方政府所采取的产业政策是典型的“市场导向、政府扶持”的产业政策，而这也恰恰正是新结构经济学所最希望倡导的产业政策类型。
对于“市场导向、政府扶持”，原则上本文也是赞同的。然而，仔细分析，在“市场导向”和“政府扶持”两个方面都要做好却很难。其一，市场导向在很多情形下是很难判断的，奥地利学派在这一点上体会尤深：如果市场导向在所有情形下都容易判断，便无需企业家和企业家精神，这和目前有关经济增长共识是相悖的。其二，政府扶持哪一个企业？为什么扶持这一家企业而不是另外一家企业？如何扶持？往往究竟缺乏充分的依据，从而可能因政府的“善意”而破坏良好的市场竞争秩序。
简言之，类似于安定市土豆产业的例子确实存在，但如何保证所有类似的产业政策中政府都“不犯错”？当然，新结构经济学也承认政府“会犯错”，但我们的问题是，有没有一种原则或取向保证政府“少犯错”？
2.3 如何保证政府“不乱为”？
新结构经济学中，有为政府指的是在各个不同的经济发展阶段能够因地制宜、因时制宜地有效培育、监督、保护、补充市场，纠正市场失灵，促进公平，增进全社会各阶层长期福利水平的政府。王勇认为，有为政府是林毅夫所创导的新结构经济学中的一个重要概念，是新结构主义经济发展的核心因素。
新结构经济学中“有为政府”是排除了“不作为”和“乱为”之后的补集。因此，田国强的质疑[7]也主要针对乱为的边界问题，田国强指出：有为政府事前的选择也许在事后证明是失败的、无效的，但从事前给定信息的角度来看，有为政府所做的选择应该是正确的、理性的，因此，有为政府并不能排除事后的“乱为”。这一质疑恰恰是新结构经济学很难否认的，王勇认为乱为包括两种情形：一种是由于鲁莽等主观原因或者无知、无能等客观原因，在缺乏科学论证的前提下，做出不符合经济学理性原则的政策与政府行为；二是政策制定者或执行者出于自私自利原因有意识地采取不符合社会公众长远利益的政策与政府行为。然而，即使政府做到这两点，结果也不一定好，那么这种“有为”是不是一种“乱为”呢？
以上争论的关键在于，即使政府的政策制定十分科学，也未受到利益集团的干扰，然而政策本身能够到达“事无巨细、滴水不漏”的程度吗？例如，同样是发展高技术产业，为什么选择汽车制造业而不是飞机制造业或者通讯设备制造业？同样是发展飞机制造业，为什么选择上海的企业，而不是广州的企业？同样是选择上海的企业，是走集成创新的路子还是原始创新的路子？诸如此类，政策无法细化到如此程度，这带来两方面的问题，一是大框架正确的政策很可能因细节的疏漏而导致失败；二是，弹性的产业政策必然带来标准的模糊，从而为各级官员如何操作保留了大量空间，在这个过程中，很难保证下一级政府或执行政策的官员不受利益集团的影响。
简言之，本文认为，不能一概拒绝政府的“有为”，但即使再英明的政府也存在“乱为”的可能，问题是，如何通过某种原则或取向大幅度减少政府“乱为”的可能性？
3 对新结构经济学产业政策理论与“有为政府”的深入思考：为什么会犯错与乱为？
新结构经济学坚称并没有将“有为政府”作为基本假设之一，相反，新结构经济学认为“有为”应该是政府奋斗的方向或应然目标。对于这一点，本文完全赞同。然而，如本文前述，政府既然想干预市场就有极大的可能性会“犯错”或“乱为”，对于这一点，新结构经济学则考虑的较少。新结构经济学认为，绝大多数错误或乱为是因为选择的产业目标与该经济的要素禀赋结构不匹配[5]，所以只要“依照市场价格信号，遵循比较优势寻找产业目标”就基本能达到良好效果。本文认为，新结构经济学的以上结论过于乐观。
江小涓曾对产业政策执行过程的公共选择问题进行了研究。她认为，多年的实践表明，“政府”不是一个抽象的概念，它包括不同层次的地方政府和中央各部门，在产业政策的制定过程中，地方政府和中央政府并没有呈现出主要从“全局利益”出发考虑问题的特征，而往往作为本地区本部门利益的代言人出现。除部门和地区利益之外，政府机构本身还有某些独立的利益取向，政府机构尚未改变在长期计划体制中形成的“控制偏好”和不愿放弃由控制权产生的利益，也是一个重要因素[1]。
政府如何每次都能排除利益集团的干扰、作出符合经济学理性原则的政策设计？进而言之，所有经济学理性原则的设计都与市场相吻合吗？奥地利经济学派的核心主旨即在于此，该学派将这种来自于任何个人或组织的理性算计称为“致命的自负”，而同时推崇不加干预的市场本身的选择。新结构经济学当然注意到这一重要疑问，新结构经济学的答案要点有二：一是“以上问题都是没有遵循比较优势的结果”，如果严格遵循比较优势，就不会出现这些问题。二是新结构经济学将“市场导向”置于“有为政府”之前，从而回避了政策设计与市场不相吻合的问题。
然而，正如谚语所说，“魔鬼在于细节”。如本文前述，一项产业政策制定再合理，也不可能达到“事无巨细、滴水不漏”的程度，这就给政策的执行留下了巨大的可操作空间，换言之，政策模糊性不可避免：政府愈是实施灵活或弹性的产业政策，其可操作空间越大，政策的执行效果越有可能远离当初的设想。
其次，正如奥地利学派所坚称的那样，完善的市场会自动实现高效率，当政府意识到市场效率不高时，实际上相关纠错机制已经启动，而政府反周期、相机抉择的产业政策会破坏已有的纠错机制，可能会形成更难以处理的局面。简言之，政府愈是实施相机抉择的产业政策，市场波动的可能性越大。
再次，市场确实会出现失灵，也确实可能在某一段时间未遵从比较优势的经济规律，然而这是市场或企业家试错与正常淘汰的必经环节。假如政府屡屡制定过于超前的产业政策，势必使得企业家以政府导向为依归，而放弃市场，从而将整个社会创新的重担压在政府自身，某种程度上形成“逼迫政府犯错”的机制。另外，当大部分企业家认识到政府的正确性之后，会选择与政府和官员结盟，市场机制渐渐失去作用，从长远来看，会导致效率与公平的双重损失。
4 “怎样才能少犯错”与“怎样才可能高速增长”——审慎、稳健、刚性的产业政策与前瞻、相机抉择、弹性的产业政策
既然政府有很大的可能性会犯错，那么唯一可行的办法就是减少犯错的机会。奥地利学派主张政府完全不干预市场，那当然政府就不会有犯错的可能性。然而，各国的实践均表明，产业政策无可避免，完全不实施产业政策的最小政府只是一种书本上才会出现的乌托邦。那么，在政策的决策上，哪些决策容易犯错，哪些不容易犯错呢？上述问题在以往的文献中似乎很难找到。
事实上，从王勇在《新结构经济学的思与辩》一书中所举的例子大致能看到一些端倪。在甘肃省安定县土豆产业发展的例子中，王勇认为，政府并不需要预先精确判断出未来将会遇到怎样的产业发展瓶颈约束，政府并不比市场更超前；在“经济学中的有为政府”一章中，又指出，在很多情形下，某一产业发展过程中的“市场失灵”病症在现实中自我呈现得非常清楚，并不复杂，不需要政府在事前就能完全设计、预测、精巧计划，所需要的只是当具体问题出现后，当地政府愿意及时地去提供对应的公共服务和公共品，放松产业发展瓶颈，降低产业升级的交易费用[6]。由此，本文将上述产业政策称为审慎的产业政策，它不需要政府进行过于超前的预测，仅仅依靠对现实的判断即可做出相应决策。与此相对应的是前瞻性产业政策，这一类产业政策因为需要对未来产业发展进行预测，因而自然地，失败的可能性大大增加。
其次，还可以区分稳健的产业政策与相机抉择的产业政策。稳健的产业政策意味着政策具有较好的稳定性，不会随着市场的波动而频繁改变，而与之相对应，相机抉择的产业政策意味着政府必须随时紧密跟踪市场的动向，及时纠正市场失灵。显然，稳健的产业政策虽然在纠正市场失灵方面不够主动，然而乱为的概率也大大降低，且有助于企业和企业家形成稳定的预期，而相机抉择的产业政策如果使用不当，则更易形成市场的剧烈波动。
再次，还可以区分刚性的产业政策与弹性的产业政策。弹性的产业政策意味着执行标准调整余地较大。这一类产业政策由于在执行过程中会引入相当多人为因素，因而更容易被利益集团作为寻租的对象，从而导致政府犯错或形成结果上的“乱为”。而刚性的产业政策与之相反，标准统一，表述严密，虽然可能不适用于所有情形，但是被寻租的概率大大降低。
与审慎、稳健和刚性的产业政策相对的是前瞻、相机抉择和弹性的产业政策，本文并没有厚此薄彼的意思：虽然前瞻、相机抉择和弹性的产业政策更容易导致政府犯错，但如果使用得好，它们能更快地纠正市场失灵、更好地配置资源，从而达到更快发展的目的。因此，事实上我们是在“怎样才能少犯错”与“怎样才可能高速增长”之间进行抉择，两种取向分别对应于两类产业政策。
5 产业政策立法、“有为政府”与“法治政府”
由本文前述，问题并不在于“是否应该实施产业政策”，而是“应该实施哪一类产业政策”。当前学术界的争论主要集中于前者，而事实上正如王勇所指出的那样：“如果我们静下心来认真读一读有关产业政策的案例研究，我们会发现，政府的产业政策在很多时候的确是有效地促进了产业的发展和升级。对于亚洲四小龙的各种产业政策的案例研究也应经很多了，其中政府发挥的正面促进作用几乎无人质疑。即使撇开亚洲四小龙不谈，在发展中国家产业成功的例子仍然比比皆是”[6]。新结构经济学将产业政策与比较优势的考察结合起来，认为符合比较优势的产业政策通常能够成功，然而在本文看来还需要进行一点补充，那就是：发展中国家的产业政策通常是在“少犯错”与“高速增长的可能性”两个目标之间进行抉择，“少犯错”意味着犯错的可能性降低，但增长速度可能会放缓；“高速增长的可能性”意味着经济增长速度可能很高，但犯错导致经济增长停滞的概率也很大。如果将增长速度放缓称为第一类错误，犯错称为第二类错误，则两类错误的概率之间存在替代性关系。
虽然两类错误之间存在替代关系，但有关条件的改变会使得两类错误概率之间的替代率发生变化，这些条件中最重要的是法治环境。良好的法治环境将会使寻租、政策随意变动以及官商联盟的可能性大为降低，因此会减少前瞻、相机抉择与灵活的产业政策犯错的可能性。因此，不少学者认为，在法治水平总体低下的时候，主张有为政府就会在现实中导致政府乱为，本文基本上是赞同的。然而，上述观点隐含的前提是，法治的完善需要一个漫长的过程，对此，本文持怀疑的态度。某种意义上，恰恰相反，本文主张，一个“有为政府”首先应该是“法治”上的“有为”，“法治上的有为”会为“政策上的有为”提供条件，否则政策上愈有为，犯错的可能性愈大。
新结构经济学在“法治上的有为”与“政策上的有为”这一论题上所持的基本观点是：在经济水平发展较低的阶段，充分利用技术进步上的后发优势发展经济是第一位的，而不能一开始就追求达到很高的法治水平。本文不赞同这一观点，法治水平的提高并不总是需要“足够多的执法人员，配备足够多的执法设备和资金[6]”，事实上，往往是低水平的、事事需要政府参与的法治环境才需要“更多的执法人员、执法设备和资金”。我们从四小龙成功的产业政策中发现，实际上它们产业政策的成功是以法治建设为保障的，而这一点为新结构经济学所忽视。在改善产业政策的法治环境方面，最重要的一个举措便是产业政策立法。产业政策立法会大大降低政策制定与执行的随意性，提升政策的规范性，从而减少在前瞻、相机抉择和弹性产业政策犯错的概率。
结语
为什么经济学家们对教育、健康和科研等方面的政府政策都普遍认同，而偏偏对产业政策有着先天性的歧视和怀疑？一个重要的原因就是产业政策总体上缺乏系统性的相关经验证据的支持。在2009年出版的《发展经济学手册》中，Harrison和Clare系统总结和归纳了将近两百篇相关的实证研究论文，得出的基本结论是：对与产业政策的有效性没有特别稳健的实证支持，经验证据比较杂乱。
本文将产业政策分为审慎、稳健、刚性与前瞻、相机抉择、弹性两类，且将二者与政策实施的法治环境结合起来，为政策实施有效性的实证分析与实践提供了一个新的思路。本文赞同新结构经济学基于比较优势的产业政策的思路，以上产业政策分类以及法治环境的考量，可视为对新结构经济学的一个补充。
参考文献：
[1]江小涓. 经济转轨时期的产业政策—对中国经验的实证分析和前景展望[M]. 上海：格致出版社，2016.
[2]吕力. 制度模糊化、变通及其结果[J]. 管理学报，2016，13（5）：640-646
[3]吕力. 产业政策的两个重要属性与权贵资本主义[J]. 经济研究导刊，2016（30）：8~9
[4]Schumpeter. J. Capitalism, Socialism and Democracy[M]. New, Harper, 1942.
[5]林毅夫. 新结构经济学[M]. 北京：北京大学出版社，2012
[6]王勇. 新结构经济学的思与辩[M]. 北京：北京大学出版社，2017
[7]田国强. 争议产业政策—有限政府，有为政府？[J]. 财经，2016年第64期
原文刊载于《科技创业月刊》2017年第15期，引用请注明出处。