宋圭武学术创新（三十七）提出国家治理体系和治理能力现代化要高度重视非正式制度建设

笔者认为，国家治理体系和治理能力现代化要重视非正式制度建设，非正式制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础；现代化的国家治理需要合理划分市场边界和政府职能边界；要抓好社会的公平建设，公平是实现有效治理的重要保障；心治是未来社会理想的治理模式。

首先，好的非正式制度有助于产生好的正式制度。非正式制度中的价值观对正式制度的构建具有至关重要的导向作用。因为新的制度不可能凭空产生，制度总是利益主体博弈的产物。而参与博弈的人，其行为总是要受传统特定价值观的导引。所以，正式制度的有效性与非正式制度的有效性是密切相关的。若非正式制度刚健富于正义，必然有利于产生刚健富于正义精神的正式制度。若非正式制度缺乏阳刚之气，则在此基础上产生的正式制度也必然是阳气不足，阴气有余，最终导致的社会均衡可能就只是一种囚徒困境式的均衡或只是一种低水平的发展均衡。

    其次，非正式制度在调控人们的社会经济生活中占据更大的空间和时间。若将正式制度比作网格，则非正式制度调节的空间就是网格中的空白部分，而正式制度只有在人们触网时才发挥作用。诺斯也指出，即使在最发达的经济中，正式规则也只是决定选择的总约束中一小部分（尽管是非常重要的一部分），我们日常与他人发生相互作用时，无论是在家庭，还是在外部社会关系中，或是在商业活动中，控制结构差不多主要是由行为规范、行为准则和习俗来决定的。比如人们在婚姻生活中，大部分内容都是处在非正式制度的调节中，只有在特殊情况下，人们才借助于正式制度来调节婚姻生活中产生的一些问题。所以，一个人婚姻质量如何，更多是取决于非正式制度质量，而非正式制度质量。若用28法则做比喻，我们也可以认为，人类生活的80%主要靠非正式制度调节，而20%则靠正式制度调节。由此我们可以看出，要提高人类生活质量或社会发展质量，最重要是要改善非正式制度质量。

    再次，非正式制度决定正式制度执行的有效性。有好的正式制度，但若没有好的非正式制度，好的正式制度就可能被空壳化或样子化。比如，在缺乏诚信的人文环境中，再好的正式制度都会打折扣。因为缺乏诚信，就缺乏规则意识，好规则自然得到遵守的人就少。再比如，从历史看，我国反腐败制度很多，但为什么总是落入钱穆制度陷阱，其中原因之一就与机会主义和缺乏诚信等非正式制度环境有关。所以，若没有好的非正式制度做底蕴，正式制度的运行成本就必然高，最终导致正式制度只能失效或低效运行。在诺斯的制度变迁理论中，有三个重要支柱：国家理论；产权理论；意识形态理论。其中诺斯为什么重视意识形态在发展中的作用时，一个重要的方面就是为了防止机会主义行为，为了提高正式制度的有效性。

    第四，引进的正式制度若有效必须要考虑与非正式制度的相容问题。因为若引进的制度与本土的非正式制度不相容，最终就会导致引进的正式制度形式化。比如，我国引进国外的政府采购制度，同样的制度流程和设计，在国外运行很好，但在我国执行起来却总是走样，为什么，就是没有考虑到我国的非正式制度国情。再比如民主投票制度设计，若不考虑中国的面子文化和血缘关系文化特点，硬照搬西方的匿名投票方式，反而可能导致产生许多不好的情况。所以，中国的民主制度设计，必须要考虑中国社会非正式制度的特点，否则最终就是正式制度与非正式制度两张皮，正式制度成为形式，而非正式制度成为实质。

    第五，从发展实践看，西方国家的发展，背后深层的力量实质是非正式制度。

注：具体详细论述见作者相关著作和论文

作者简介： 宋圭武，国家二级教授，甘肃省人民政府决策咨询委员会委员、中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）中国特色社会主义理论体系研究中心主任。

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