三变改革具体实施步骤

　　农村“三变”改革是指通过市场化运作方式，深入开展农村资源变资产、资金变股金、农民变股东等三项改革，将农村集体、农民的“死资源”变为“活资产”，让村集体和农民群众享受到入股分红收益，进一步增加农民经济收入，切切实实让农民富起来，简称“三变”改革。

　　一、三变改革的定位

　　农村“三变”改革，即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，是国家现有改革大政和制度框架下，把农村集体组织自然资源和经济资源盘活的一种机制创新。2017年一号文件指出，“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”。这样的表述，也是对“三变”的定位。

　　资源变资产，就是把农村集体的土地和设施，进行评估折价，变成可以入股的资产。对于贫困地区来说，主要是集体土地资源，包括林地、草地、荒山、水域等。此外，也可能有建设用地以及房屋设施等。

　　资金变股金，就是把国家的一些支农财政资金、村集体资金，变成股金。其中，来自国家的财政资金，主要是那些设施建设、生态保护、产业扶贫等方面的资金；所有直接补贴到人的资金，都不在此列。

　　农民变股东，就是把农民的农地经营权、宅基地的使用权，以及其他资产资金，评估折价入股。

　　概括地说，“三变”，就是把集体的资金和土地评估折价入股，让集体成为股东；把农民的承包土地和宅基地折价入股，让农民也成为股东。

　　农村“三变”改革，是一种机制创新。其并没有突破现有的大的制度框架，而只是对现有资源的一种整合，是资源使用方式的改变。一是基本产权关系，并没有发生变化，农村土地的“三权分置”制度，并没有发生变化，农民入股的，仅仅是农地的经营权和宅基地的使用权，而农地的承包权和宅基地的资格权，仍然在农户手中；二是农用土地的属性，并没有发生改变。也就是说，无论怎么变，耕地还是耕地，林地还是林地，农用土地的农业用途，是不能随便改变的。

　　“三变”改革的根本意义，在于其能够把农村集体和农民个人的资产盘活，用于回报率更高的农业经营项目。衡量改革是否成功，最终要看“三变”改革，能够给集体和农民带来多少实质性的收益。

　　“三变”改革是否能够获得成功，受到多方面因素影响。最根本的，是在两个关键环节，都要成功。

　　第一个关键环节，是能够实现“三变”。这又取决于两个方面：一是自身资源的利用潜力要大，可以进行生产结构调整，由生产大路货，转变为生产出高价值的产品。也就是说，可以进行特色种植业，如高价值的林果业、药材、茶叶、油茶、橄榄果、花卉等；或者进行特色养殖业，如散养的禽类、蛙、鱼虾蟹等；或者进行乡村观光休闲农业的开发，搞生态旅游、健康疗养、民宿度假、农耕教育等。一般说来，这应该是绿水青山风光美丽的地方，蓝天白云环境宜人的地方。这是必要条件。二是外部的企业要有眼光，能够看到这些资源潜力，并且有能力、有意愿，来开发出这些资源的潜力，把资源潜力变成现实，变成丰厚收益的产业。这是充分条件。

　　第二个关键环节，是“三变”之后，能够实现增收。“三变”，是把农村集体和农民个体变成股东。“三变”之后，集体和农民就一定会增收吗？不一定。关键还要看股权能否收益，也就是说，股权所代表的经营活动，是否能够获得高效益。这取决于各种因素，尤其是所入股的企业，是否有良好的经营能力。这包括：开发项目的选择，是否对路，是否瞄准了市场的需求；是否有足够的筹资能力，不因为资金链问题而拖长项目的建设期；是否能够很好地解决项目所涉及到的各种技术性问题，例如种植技术、养殖技术、旅游项目设计技术等；是否能够熟悉农民的特点，以适当的方式，最大限度地调动农民的积极性，让每个农民都全心全意支持项目发展，在项目工作中即便没有监督，也能够自觉地使出全力；是否在项目建成后，有很好的营销能力，把好产品卖出个好价钱；以及是否有公正之心，给集体和农民以合理的收益回报；等等。

　　“三变”改革本身，并不是目的；通过“三变”使得集体和农民增收，才是目的。为此，合作企业的选择和引入，就极端重要。是主动外出招揽企业？还是坐等企业上门来？引来的企业是否靠谱？这是对村干部态度和能力的考验。如果村干部有过外出打工经历，甚至有创业经验，那么，对于积极稳妥推动“三变”改革，通常具有较好作用。

　　那些看重乡村振兴机会，愿意到农村投资的企业，除了要有战略眼光之外，也还要特别重视和解决好一个重要问题。这就是：无论项目回报期的长短如何，无论使用什么办法，都要在短期内，就让农民获得收益，至少能够得到一个保底性质的收入。这是因为，那些有条件进行“三变”改革的地方，通常都是在山区丘陵区，农民普遍收入水平较低，可能不少还是贫困户，如果在数年之内没有收益或收益很少，他们是难以承受的。

　　企业的选择，无非是两个：一种策略，是在项目选择上，长短结合，既着眼于长远的收益，也搞一些来钱快的项目，让农民在短期内就看到好处。另一种策略，是注重长线项目，志在远期高回报，那么，就要想办法先筹措一些资金，先给农民支付一定的保底性收入。这样做，不仅仅是维系农民生计的需要，也有助于增强农民对项目发展的信心，积极支持项目建设，让项目开展得更顺利。

　　二、“三变”改革需重点把握五个问题

　　农村“三变”改革即“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，其核心要义是通过盘活农村三资（资源、资产、资金），激活农民三权（土地承包经营权、住房财产权、集体收益分配权），进而增加农民财产性收入，推进农业增效、农民增收和农村集体经济增值。

　　实施乡村振兴战略，需要以农村“三变”改革为抓手，探索建立城乡一体的要素流动机制和政策体系，推进城乡融合发展。

　　乡村振兴是全面的振兴，农村“三变”改革在引导现代理念、现代管理、现代人才、现代金融等元素注入农业与农村方面，可发挥杠杆的撬动作用：首先，乡村振兴离不开人，无“人”不兴。通过农村“三变”改革，强化政策支持、资金配套，打造新乡贤经济、“归雁”经济，可以把优秀的外流青年人才重新吸引回农村，把尚未外流的优秀青年人才和新型经营主体留在农村创业发展。其次，乡村振兴离不开钱，无“钱”不活。通过农村“三变”改革，强化产业发展、项目牵引，可以把工商资本、城市资本引入农业农村，搭建起城市支持农村、工业反哺农业的操作平台，也可以整合财政涉农及扶贫项目资金，把财政资金转化为村集体的股金，激活和放大资金使用效益。第三，乡村振兴离不开产业，无“业”不旺。通过农村“三变”改革，以股权为纽带，以产业为平台，可以深入调整农业产业结构，实行土地适度规模经营，切实推进一二三产业深度融合发展。第四，乡村振兴离不开有效治理，无“治”不稳。通过农村“三变”改革，可增加农村居民的财产性收入，增强农村居民参与农村基层治理的动力；强化要素集聚，壮大集体经济，可形成集体经济组织、各类社会经济组织与农村居民衔接互动的社会治理体系。

　　根据全国和安徽省农村“三变”改革的探索实践来看，在推进农村“三变”改革中，需重点把握如下几个环节：

　　1、处理好复杂的法律关系。农村“三变”改革，既涉及到土地法、农村土地承包法、农村土地流转办法，还涉及到公司法、农民专业合作社法和村民委员会组织法等。在“三变”改革的实务操作中，要切实解决好与现行法律法规的冲突和不相适用问题，避免法律风险。

　　2、完成好农村产权制度改革的基础性工作。要完成好“三变”改革，必须做好产权制度改革和集体资产的折股量化的基础性工作，必须对集体的经营性资产、资源性资产和公益性资产进行全面清产核资，并召开农村居民（代表）大会对结果进行认定。在有条件的地区，可试点农村产权的评估、交易、融资和担保的平台与体系建设。

　　3、选择好参与“三变”改革的新型经营主体。农业是弱质产业，自然风险和市场风险都高，在“三变”改革中，因地制宜选择好经济实力强、效益好和社会责任感强的新型经营主体至关重要，要尽量选择那些有社会责任感、有经营能力、有担当意识的新型经营主体，特别是有家乡认同感的土生土长的新型经营主体。

　　4、选择合适的运营模式。一是集体资金控股模式。按照“村产业发展平台公司+新型经营主体+农户”的思路，把村集体资源资产折股量化，或整合财政资金和用于扶持产业发展的扶贫贷款资金，组建村级产业发展平台公司，实现村平台公司、新型经营主体和农户之间的三方合作，由村集体经济组织控股。二是混合参股模式。按照“新型经营主体+村集体资源资产资金+农户”的模式，将属村集体所有的土地、林地、滩涂水面等资源性资产和房屋、建筑物、机械设备等经营性资产以及整合的涉农财政资金折价入股新型经营主体，将属农户所有的闲置的房屋、宅基地等资产折价入股新型经营主体，由新型经营主体控股。三是农户土地入股模式。农户以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，土地股份合作社再以土地经营权作价入股，农业企业以技术和资金等要素作价入股，组建新的农业公司，建立“农民+合作社+公司”的入股模式。四是农户合作经营模式。农户以土地经营权入股建立合作社，合作社聘请农业职业经理人负责生产经营，实现“土地股份合作社+农民职业经理人”的模式。

　　5、构建好“三变”改革的风险保障机制、利益驱动与制衡机制。受自然风险和市场风险的双重影响，村集体和农村居民入股的经营实体可能会出现经营性亏损，应建立经营风险的补偿机制，探索建立政府性风险补偿保障金、新型经营主体保证金制度，健全资格审核和项目审查制度等。同时，引导农村居民、村集体经济组织和参与“三变”改革的新型经营主体依法订立合同或协议，形成“利益共享、风险共担”的股份联结和合作机制，探索建立灵活多样的股权收益分配机制和土地增值收益分配机制，保障村集体经济组织和农村居民履行股东职责、行使股东权利和参与重大决策。

　　三、13个具体实施步骤

　　“三变”改革的“十三个步骤，32个环节”：

　　第一步：摸资产。

　　实施“三变”，第一步就是要搞清楚到底有哪些是可以变的，用什么形式去变？只有搞清楚这些，才能知道搭建多大的平台，开展多大规模的适度经营，农民才有可能去参加“三变”，才能变成股民，才能增加收入。这里有二个环节。

　　1、一要摸清“三资”存量。要以乡镇为责任主体，指导试点村组成清产核资工作组，对村（组）所有的资源资产、经营性资产、非经营性资产，进行全面清产核资工作，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一的经营性资产以及现金、债权债务等，清产核资工作要按照清查、核实公示、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台管理等操作程序进行，清产核资工作要坚持民主公开，组织群众参与、监督和认可，清查结果要公示，确认，答疑解惑。这是“三变”改革基础中的基础，必须要做扎实，也关系到“三变”改革的效果。

　　2、二要分清可变资本。存量摸清楚了，哪些可以变，哪些不能变，就要按照“三变”的条件，从村集体“三资”中科学划分出资源性资产、经营性资产、非经营性资产和流动性资产（资金）以及财政投入到村的发展类资金，经协商评估后建立投资入股存量资本台帐。

　　第二步：定身份。

　　3、一要摸清集体经济组织成员数量，开展成员身份界定。

　　成员身份界定工作由试点村工作小组具体负责，基准日由试点村自行确定，报乡镇“三变”办备案。成员身份界定应遵循尊重历史、照顾现实、程序规范和群众认可的基本原则，按照成立组织、发布公告、摸底登记、方案制定、审核公示、上报备案等操作程序进行。成员身份界定方案需经村民会议表决通过。

　　第三步：折股份。

　　4、对投资入股的资本折股量化到集体经济组织成员，并建立资产的管理、使用等相关制度，为投资入股前作好充分准备。农民自有的可变资本参照执行。

　　第四步：成立组织。

　　5、召开村民大会或村民代表大会选举产生理事会、监事会及理事长（理事）、监事长（监事）等，成立集体经济股份合作社，制定章程及各项制度。

　　第五步：选产业。

　　“三变”改革要实现其价值，选择符合实际的好产业十分关键，产业选好了，发展就会非常顺利，产业选不好，“三变”就有可能失败，要以村为单位，制定发展规划，做到一村一策。

　　6、一是选好发展方向。乡镇、村要结合自身实际，制定个性化的方案，提出基础好、潜力大的产业作为发展方向。要因地制宜、因村制宜、因时制宜。尤其是要解决好钱从哪里来，采取什么样的方式发展产业的问题。

　　7、二是组织专家论证。产业怎么样选择，不是党委书记、乡镇长说了算，也不是村支部书记、村主任说了算，是群众说了算、是市场说了算。因此，在选择产业的时候要慎之又慎，一定要选择好，县乡镇要组织有关专家和技术人员实地勘察、指导，帮助分析研究当地土壤环境、气候条件，找准适合本地发展的主导产业。

　　8、三是编制产业发展规划。要以村为单位，抓紧研究谋划，深入挖掘自身发展优势和特色，以资源为依托、以市场为导向、以村级为单位，科学编制产业发展规划，每一个村都要有一个主导产业。

　　第六步：引企业。

　　壮大一批、引进一批、新建一批，关键是要选好人，人才是关键因素。

　　9、一是做好项目储备。乡镇以村为单位储备一批“三变”项目，每个村不少于2个项目的“三变”改革发展项目库。

　　储备项目要坚持三个原则：①因地制宜、适度超前的原则。根据国家产业政策和自身资源禀赋，选择技术含量高、发展前景好，有建设基础，对本地发展具有较强带动力的项目，特别要重点加强农业的公益性、基础性项目建设的储备。②向优势产品、优势区域集中的原则，重点围绕当地主导产业和优势区，突出科学技术推广，规模化、标准化生产，产业化经营，市场信息体系等基础建设储备项目，加快提升优势主导农产品产业水平。③择优落实，动态管理的原则，对项目承担单位条件发生变化，不符合选项条件的项目，及时淘汰退库。同时，根据国家农业投资重点的变化和农业结构调整的方向，适时补充完善更新项目库。

　　10、二是寻找合作对象。要根据储备项目，采取外引内联的方式，重点围绕农村闲置资源、资产和特色优势产业，积极引进龙头企业、合作社等经营主体，签订初步意向性合作协议。

　　11、三是确定经营主体。对具有合作意向企业的资金、技术、生产经营等情况进行实际考察，经择优比选后，拟定重点合作对象，经村民代表大会讨论通过后确定合作经营主体。

　　第七步：带农户。

　　选好产业后，要同步引导农户，积极利用可变资产入股到企业，参与“三变”。从目前的情况看，农民偏好于“输血式”扶贫，对入股的“造血”式扶贫难以接受，因此，要做好以下工作。

　　12、一是加强宣传。要通过召开村民大会及广播电视等新闻媒体，加大“三变”改革政策宣传力度，把政策好处、可能存在的风险都给群众讲清楚，让他们认识“三变”、了解“三变”、参与“三变”、入股“三变”，享受“三变”改革带来的红利。

　　13、二是广泛动员。乡镇、村组干部要进村入户、一家一户、挨家挨户，深入细致地做好群众思想工作，动员他们利用手中闲置的资产、资源、资金拿出来参与“三变”，让“三变”的成果惠及更多的农户。

　　14、三是积极引导。采取多种方式，积极引导广大农户以土地承包经营权、自有资金投资入股到经营主体，主动参与“三变”改革，特别是贫困户，要帮助他们成为股民。

　　第八步：确对象。

　　根据可变资本权属关系和类别，确定“三变”改革对象。

　　15、一是属村集体资产入股的受益的范围对象是集体经济组织成员。

　　16、二是属财政可变资金入股的按照《财政资金入股操作办法》进行，原则上按照政策扶持范围确定受益对象。在分配利益的时候要尽可能照顾“贫困户”（村集体根据投入到村级的财政资金，选择合法经营、经济效益好、发展前景广的企业、合作社、家庭农场等合作对象，经村民代表大会讨论通过后确定合作经营对象。）

　　17、三是属个人资本入股的其收益自主支配。

　　第九步：定资金。

　　根据项目情况确定资金的来源，有三个环节。

　　18、一是属财政项目支持的按项目申报程序落实资金，不得挪作他用。

　　19、二是属自筹资金入股的以集资方式落实资金。

　　20、三是无自有资金的可根据情况采取信用贷款或申请担保贷款等方式落实资金。

　　第十步：商股比

　　在资产评估的基础上协商确定商股比

　　21、一是确定合作内容。根据确定合作的项目，协商合作方式、合作股份、股值、股比及利润分配等事项。

　　22、二是协商股比。村集体、农民及承接经营主体相互之间按照股权设置、股份量化和股比分配的相关要求，通过协商，达成一致意见。建议在资产评估的基础上协商制定。

　　23、三是进行公示。以集体资产或财政资金入股的，由村委会进行张榜公示，接受监督，并留存张榜照片。

　　第十一步：签合同

　　依法合法签订合同

　　24、一是制定合同文本。县乡有关部门要尽快拿出“三变”改革的规范合同样本，就双方达成的合作事项形成正式合同文本。提供的入股合同范本，需规定了合作方式、合作期限、入股人股本情况、甲乙双方的责任和义务、分红的结算方式违约责任等等。

　　25、二是依法签订合同协议。约定当事人双方的权利和义务，认真履行合同协议。

　　26、三是合同签订双方将合同送县级“三变”办公室备案。

　　第十二步：推项目

　　项目不推进，一切都是空话。要按照因地制宜、因时制宜、因村制宜的要求，以村为单位、制定好实施方案，做到一村一策、一村一法，组织实施。

　　27、一是制定合作方案。加强与承接企业的跟踪衔接，制定好项目合作方案，明确时限、产业、责任，对项目每个环节进行持续跟踪和对上衔接，通力合作，全力推进项目建设步伐。

　　28、二加强乡镇管理。乡镇要加强对项目的管理，倒排各个环节时间进度表，明确目标倒排进度，落实好项目责任人，做好跟踪与服务，确保人员到位、责任到位。及时化解重点工程中存在的困难和问题，督促合作双方按时间节点稳步有序推进项目实施。

　　29、三是各业务部门加强技术指导。坚持以县为主的原则，各职能部门要派出技术人员，指导和帮助项目建设，协调解决建设中的困难，促进项目高质量完成。

　　第十三步：抓验收

　　验收成效评估工作成绩。

　　30、一是及时验收。对属于财政资金项目的，在项目实施完成后，各级政府和相关部门要及时组织有关人员，按照规定、程序、标准，对项目进行验收。

　　31、二是及时兑现项目资金。项目管理单位要根据验收结果，按规定程序，兑现项目奖补资金。

　　32、三是做好总结评估。项目实施结束后，认真分析“三变”项目中存在的困难和问题、取得的经验，提出突破难题和瓶颈的建设性意见建议，指导下步工作开展。

　　参考文献：

　　1、农村“三变”改革可以解决哪些问题？

　　2、“三变”改革需重点把握五个问题

　　3、什么是农村三变改革？怎么改？附具体实施步骤

　　蔡律综合  2019年3月30日