经济和信息化工信部研究建设-万祥军：谋定政务数字经济
谋定研究中国智库网 新闻中国采编网 中国新闻采编网 万赢信报道 谋定采编：“从电子政务到智慧政务、科学决策，对政府而言，政务数据的价值仍需进一步开发，对企业而言，其增值利用也是颇为头疼的问题。”全国工商联执委、中国经济和信息化研究中心主任、国家政策研究室中国国情研究中心万祥军对记者表示：“其实是啃骨头”，找到稳定持续的商业模式仍然是企业焦虑的问题。 向企业收取软件服务费，可保持稳定的现金流，但在党政、环保、司法等其他领域如何开展增值服务，让一次性工程性收入更多转化为持续性的服务性收入，实在是件头疼的事情。
多部委积极推进经济与信息化建设
福州“数字中国建设峰会”4月24日闭幕。本届峰会以“以信息化驱动现代化，加快建设数字中国”为主题，围绕打造信息化发展政策发布、电子政务和数字经济发展成果展示、数字中国建设理论经验和实践交流三大平台。闭幕会前还举行政策发布，最高人民检察院、教育部、国家文物局、国家国防科工局、国家卫健委有关司局负责人作了政策解读。
闭幕式上，《全国检察系统信息化建设政策》、《“互联网+中华文明”：以数字化信息化推进文物保护利用》、《新时代数字福建“151”卫星应用示范工程有关内容解读》、《全国医院信息化建设标准与规范》等多项政策发布。
福州首届数字中国建设峰会是由中国国家互联网信息办公室、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、福建省人民政府主办，十二届全国政协副主席、国家电子政务专家委员会主任王钦敏，福建省长唐登杰，省领导张志南、王宁及国家有关部委负责同志、院士专家、企业代表等出席闭幕式。国家网信办副主任杨小伟主持。
福建省委常委、常务副省长张志南作了主题发言。他表示，要认真学习贯彻全国网络安全和信息化工作会议上的重要讲话和贺信精神，以本届峰会成功举办为契机，推进峰会成果转化运用，推动合作项目落地见效，携手助推数字中国、数字福建建设，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展，让信息化更好造福社会、造福人民。
闭幕式上还举办了工信部中国经济和信息化研究中心课题立项、“数字中国”研究院成立仪式和“数字中国”核心技术产业联盟发起仪式。在峰会期间，最高检、工信部、卫健委、国家文物局等多国家机关及部委均发布了支持我国数字经济、电子政务发展的政策导向。工信部相关人士也表示，去年我国电子政务市场的规模超过了2700亿元，同比增长16%，电子政务对产业发展的拉动作用十分明显。相关上市公司负责人在接受中国证券报记者采访时表示，多部委均着力电子政务，或将使行业迎来新一轮发展机遇。但多位行业人士也表示，电子政务领域数据的增值开发仍然是困扰上市公司的痛点所在。
对于政务数据利用不足的问题，中国经济和信息化研究中心主任、中国经信研究国研智库中心主任、中国经信研究国情讲坛主任万祥军在“数字中国建设”峰会期间主旨演讲中表明，作为工信部的一级研究机构，中国经济和信息化研究中心将积极设置课题，为工信部提供理论依据和方案，配合工信部推动出台新时代软件产业的支持政策。他说：在课题研究方面发挥软件定义赋能的技术优势，推动推广数据资源的确权开放和流通，持续释放数据红利，持续培育信息技术的大企业，制定完善信息技术服务的系列的标准，积极探索政务公开、数据开放和社会治理的新模式。”
最高检发布《全国检查系统信息化建设政策》表示，过去，统一司法办案平台已经覆盖全国3600多家检察院、办理2280多万件案件，多终端应用的12309检察服务中心也充分服务人民群众，今年，全国检察系统将由以大数据、人工智能为引领，全面推进“智慧检务”工程体系建设。
国家文物局发布《以数字化信息化推进文物保护利用》表示，2018年将进一步支持智慧博物馆项目，同时推进与网易、百度、腾讯等互联网企业的深度战略合作；加快优化文物大数据资源，实现动态更新和开放共享等。
国家卫健委发布《全国医院信息化建设标准与规范》表示，将完善各项支持措施，为互联网医疗健康提供支撑，推进落实近日出台的《关于促进“互联网+医疗健康”发展的指导意见》，到2020年，实现所有二级以上医院普遍提供分时段的预约诊疗和智能导医分诊、候诊提醒、检验结果查询、诊间结算、移动支付等线上服务。
工信部信息化和软件服务业司司长谢少峰介绍，过去的一年，我国电子政务市场的规模超过了2700亿元，同比增长16%，电子政务对产业发展的拉动作用，特别是带动软件，包括办公软件、操作系统、安全软件等产品的销售超过了370万套，一批年均营收超过50亿元的系统集成的服务企业成为行业发展的主力。政务的云平台、政务大数据等新业态快速演进，并催生了新的增长点，电子政务已经成为拉动我国电子信息产业快速发展的重要领域之一。
图示：最高人民检察院信息研究中心副主任钟福雄发布《全国检察系统信息化建设政策》。中国网记者 伦晓璇 摄
图示：福建省委常委、常务副省长张志南发言。中国网记者 张若梦 摄
政府在促进数字经济健康成长中的角色定位
万祥军在主持辞的引言和主旨演讲中表述：十九大报告指出，“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。”市场机制是数字经济的动力源泉，政府亦应在科学认识数字经济这一全新经济形态、理性分析两种数字经济成长路径的基础上，进一步发挥积极作用。
这一方面，浙江大学管理学院教授刘渊在《数字经济良性发展的政府作用》也做了具体阐述。万祥军表明：作为全新经济形态的数字经济，数字经济是一个动态发展的、包容性的概念，是由网络信息技术驱动的全新经济增长方式和形态的统称，具有以下三个方面特征，即技术多样化与产业分层，主体多元化与共同治理，组织平台化与数字生态。
刘渊教授对我国数字经济成长的现状进行了分析，他表明：目前在发展数字经济的过程中，基本形成了自下而上和自上而下两种数字经济成长路径，各有优点，但是都只能适合于一部分网络信息技术和产业层面。自下而上：通过活跃市场交易拉动数字经济。以互联网、云计算等为代表的信息技术，在改变交易方式上具有颠覆性的意义；自上而下：通过信息基础设施推动数字经济。以物联网、大数据为代表的信息技术，是数字经济的基础设施。
“为此，我们必须要明确政府在促进数字经济健康成长中的角色定位。”万祥军解读时表示：规划多层次数字产业新格局。以数字经济生态环境建设为抓手，政府提供数字经济最基础的产业政策、人才政策、土地政策，形成物理上交互（如特色小镇）、信息基础共享（如数据中心、云计算）和人才集聚与良性流动。
“政府在促进数字经济加快成长中，并非简单的产业规划，而是通过信息技术深化应用，找出阻碍传统产业发展的症结，既包括产业关键技术、组织方式，也包括文化理念等软环境建设。”万祥军说：随着数字经济的深入，有越来越多的政府部门会与之相关，这需要对数字经济的政府管理职能内容进行再设计。进一步完善数字经济的考核，强调对增加经济新动能和提高传统经济动能两方面的贡献，并兼顾社会治理和公共服务价值。
加强数字经济主体的产业组织建设。政府应以培育经济新动能为判断准则，达成对数字经济的科学认识。积极应对数字经济带来的治理挑战，通过大数据深入掌握各类主体在数字经济中的经营活动，尤其是平台上个体的经营数据必须与政府监管部门连接，完善针对数据真实性、有效性、隐私性相关的法律法规建设。确立由数字经济所产生的新从业者的职业地位，建立具有中国特色的政府监督、平台负责、社会协调、公众参与的市场多元共治新格局，探索从业群体的组织建设工作，重视对从业者的保护与规范引导。
打造公平有序的市场。进一步重视信息技术对市场资源配置的重要影响作用，重视数字经济领域对资源配置是否优化、是否公平的分析与监督。建立政府管平台、平台管从业者的双层管理体系，形成新的数字经济产业治理结构。除了进一步发展消费领域的数字经济以外，还要重视对信息基础建设和公共领域数字服务的投入，探索混合制建设和运营方式，避免市场失灵。
政府大数据治理体系的框架及其路径
“如何当前热门的‘数字键就’与政府数据治理结合起来，我们要从政府、市场、社会三维角度，从政府数据纵横结构的复杂性逻辑、政府数据治理与市场经济发展的适应性逻辑、政府数据治理与社会治理体系的协同性逻辑三个层次来思考政府数据治理的逻辑框架，”万祥军解读时表示：从实践角度出发，为加强政府数据治理，要实施大数据全生命周期管理，树立开放的数据思维，实现有效的数据共享，开展精准的数据应用。
6月2日上午，“数字政府与政务大数据建设高层研讨会”在北京国际展览中心召开，来自国内政务大数据领域的管理者、研究者、实践者等200余人到场参会。本次论坛由国脉数据研究院主办，北京国脉互联信息顾问有限公司、浙江蟠桃会网络技术有限公司承办，国脉海洋信息发展有限公司、山东谋定经信技术研究有限公司支持，研讨会得到了中国经济和信息化研究中心、中国经信研究国研智库中心和中国经信研究国情讲坛的指导。
在研讨会上，国脉智慧城市研究中心主任孙泽红发表了题为“数字经济框架下的政府数据治理逻辑、路径与实践”的主题演讲。孙泽洪表示：今天汇报的是关于火热的数字经济与政府数据治理的一些思考。我主要是从数字经济发展的角度来看政府数据治理逻辑。她说：“因为在各种场合，各位专家都提到数字经济的一些理念和问题，也提到关于政府数据治理的问题和挑战，我把这二者结合起来，目的是提出政府数据治理的重要性。”
「数字经济框架下的政府数据治理逻辑、路径与实践」
一、数字经济的演变
1.数字经济加速发展，处于从量变到质变的新阶段
在过去三年中，政策层面呈现了一个加速承认的态势。2016年，G20峰会上对数字经济予以确认；2017年，我国第一次将数字经济写入政府工作报告，并在当年互联网大会上再次强调；2018年4月，在福建数字中国峰会上，各方对数字经济形成了共识。这中间可能面临着一个深刻的转型，即我们对数字经济的理解已经完全不是原来的仅限于信息和通信产业领域，而是整个经济数字化的转型，因而它才能作为一个整体成为国家战略。
今年3月份中国信息化百人会的一个报告指出，数字经济正在迈向体系重构、动力变革与范式迁移的新阶段。“体系重构”主要表现在数字经济和实体经济的融合；“动力变革”主要表现在由“数字+软件”来定义新的逻辑；“范式迁移”主要表现在认知方式上的变化，过去主要依靠一些理论和实验的验证，现在主要依靠大数据的模拟和大数据的分析。
2.数字经济持续扩张，正在成为全球竞争新制高点
先来看两组数据，一个是中国信息化百人会发布的报告指出，2016年数字经济规模占我国GDP的30%左右；另一个是腾讯研究院发布的报告指出，2017年中国数字经济体量超过26万亿，GDP占比为32.2%，比上一个数据提高了2个多百分点，数字经济在国民经济中的地位进一步提升。这个结果如果加上对组织变革、商业模式的影响，体量应该还有所上升。被称为“数字经济之父”的唐·泰普斯科特在20年前的着作《数据时代的经济学》中，曾花大篇幅讨论了数字经济对组织变革和商业模式的影响，这种影响是超越我们现在看到的数据之外的。
3.数字经济治理升级，数据成为新生产要素
随着互联网，特别是移动互联网的发展，社会治理模式发生了三个转变：从单向管理向双向互动，从线下向线上线下融合，从单纯政府监管向更加注重社会协同治理。在整个逻辑层面，政府也在加大数据的运用能力或者是数字的生产能力。这三个转变是需要认真领会、认真学习的，这有可能是数字经济未来治理模式的重要方向。
在导向层面，国家明确提出要构建以数据为关键要素的数字经济。由于政府掌握着经济社会80%左右的数据，它的数据开放应用程度对发展数字经济起着关键作用，推动数字经济发展的一个关键要素是政府数据。政府数据与城市、民生和经济密切相关，政府部门除了要加强内部对数据的利用外，还要将政府大数据对外开放，形成政府数据的产业链和价值链。
以上是对数字经济发展阶段、体量和方向的一个粗线条理解。既然政府数据这么重要，接下来我们探讨政府数据治理逻辑和路径指向。
二、政府数据治理逻辑
思考政府数据治理的逻辑框架，不只是对于这个命题的思考，更主要的是对于我们所处的新时代，甚至是对未来发展的思考。在这个理论框架下，再来看政府数据治理，需要从政府、市场、社会三维角度来思考它内在的逻辑。
1.政府数据纵横结构的复杂性逻辑
政府数据的纵横结构是由行政结构决定的，通过纵向权力线和横向关系线组成的是网络状结构。随着互联网时空的压缩以及人机交互的影响，公众对政府管理行为复杂性的关注也要转移到对政府数据治理复杂性的关注上。
具体到数据治理，这个复杂性给我们什么启示？主要包括：
（1）数据治理框架：全面性管理。
相对于信息管理而言，信息管理的要素可能更加宏观，数据治理是信息管理的延续和扩展，数据治理更加微观；相对于信息管理的要素来说，数据治理的要素是比较具像的，它是从文件命名约定到创建元数据和长期文档的统称，是对组织可用数据的完整性、可用性和安全性的全面管理。这种具体到数据标准、安全、主数据的管理，对政府数据治理本身提出了很高挑战，政府本身既要做好宏观的一些把控，也要做好微观数据的一些控制。
（2）数据治理与业务活动。
整个数据治理的内容现在更加复杂，它涉及到数据所有环节，诸如数据架构管理、数据开发、数据库操作管理、数据安全管理、主数据管理、数据仓库管理、文件与内容管理以及数据质量管理等。政府的数据治理在业务层面首先要做到安全、许可、隐私保护，并要确定数据的开放格式、利用条件。简言之，通过对数据微观活动以及知识信息的一体化管理，建立完善的政府数据管理体系，借助数据流程优化与控制来提供标准化、高质量的政府数据，并借助信息共享机制和市场机制来降低数据维护与获取成本，避免不良数据对下游政府数据再利用的负面影响。
（3）治理主体：有所为有所不为。
政府数据治理的复杂性决定了治理过程中需要吸收和注入多种治理主体，这里面要思考一破一立。首先破除全能型政府数据管制，说清楚政府在公共数据治理中的职能与作用边界；其次是建立好机制，要根据政府数据流程，基于不同类别的利益相关者的价值诉求与价值实现方式，建立多元数据治理与合作机制。
2.政府数据治理与市场经济发展的适应性逻辑
十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。市场经济的“基础性作用”意味着政府仍然扮演重要角色，“决定性作用”则意味着政府仅仅是弥补市场失灵的角色。这个话题比较大，下面仅从数据应用角度谈点浅显的看法。
（1）数据公平：政府与市场如何交易？
这分两个层面理解，一个是数据交易的公平性，根据预估，目前国内正规数据交易市场的规模约100亿元，但数据黑市的交易规模比正规市场高出一个数量级，而且大多盈利情况良好；一个是政府公开数据的公平性，政府数据原则上经过脱敏以后，应该要向社会公开开放，变成公开数据集，然后大家在公开数据集的基础上完成市场活动，而不是变成一些大公司、大机构与政府数据之间的一种交易行为。
（2）数据安全：数据与市场如何交流？
去标识化成为一个重要的步骤，主要是对一些个人隐私信息的脱敏，或者在不同的应用领域，对相关隐私信息的脱敏，俗称给我们的数据加一件衣服。在政府应用层面，公安部第三研究所与上海数据交易中心共研共建“数据流通xID标记技术”，实现个人数据去标识化，保证流通安全；在企业应用层面，京东集团信息安全部相关负责人介绍，京东专门制定了数据脱敏规范，要求使用数据前必须首先对敏感数据脱敏，避免因环境等不安全因素而导致用户隐私信息泄露。
（3）数据主体：政府与不同主体之间如何共融？
除了提供开放数据的政府机构外，特定领域的专家和社区、软件和系统开发人员、内容和服务提供商、平台和应用程序管理人员、公共用户和社会团体等开放数据服务链中的利益相关者，都可以参与并分享政府数据的加工生产与再利用。这些多元主体的介入，对政府部门传统的信息垄断地位形成了挑战。
从国外的经验来看，在数据治理项目中，至少需要在领导层面设有数据治理指导委员会（开展数据治理规划与项目审核批准），在管理层面设有数据治理协商委员会（加强不同部门间的沟通协调）以及员工层面的数据治理工作组（负责界定、管理、控制和保存部门数据资源的完整性等）。这个对政府的数据治理也有一定借鉴意义。
3.政府数据治理与社会治理体系的协同性逻辑
一般来说，协同治理水平的程度首先来自于政府治理能力，然后才是发展的程度。按照这个逻辑，假设一：如果政府整体治理能力强、数据治理能力弱或者两者治理能力都弱，政府将顺其自然地或者竭尽全力地采取管控手段面对社会，价值判断主要是全社会数据的稳定与秩序。假设二：如果政府治理能力强、数据治理能力也强，那么，将出现政府与市场平等地位、对等对话，从而构成多元主体协作框架，形成协同治理的局面。
面向社会治理体系的政府数据治理，应该向一个什么方向演变？这里我们总结出两个转变。
（1）单一技术向技术辐射转变。
首先很重要的一点，借用玛丽· 米克尔发布的《2018年互联网趋势报告》中的一句话，技术是为我所用的，政府数据治理要突破政府信息化建设早期在软件开发、系统维护等IT上的投入，借助数据流与业务流的紧密融合，涵盖从前端公共服务平台、后端数据仓库到终端数据分析与数据存储，需要多种技术支持，触及到各种数据分析工具和数据模型，并由此形式化为一系列包含数据全生命周期的技术工具、数据标准、应用程序软件、数据政策和API等。
（2）硬实力向软实力转变。
政府数据治理能力的提升必须“软”“硬”结合，硬实力是支配力、控制力，软实力是影响力、感染力。
从影响政府数据治理能力的逻辑来看，最里层的是信息社会的核心价值：“互联网+”、大数据、智能终端。中间层是影响力要素，包括“互联网+”对机构与流程的改造，大数据对资源和技术的赋能，智能终端对主体和工具的作用。最外层是表现层，在机构要素中，政府横纵都在开展资源整合，实施机构再造；在流程要素中，主要是推进网上办理；在资源层面，包含数据中心、资源包等；在技术层面，实现数据采集、存取、处理、挖掘等。
三、政府数据治理的路径建议
1.开放的数据思维
大数据时代缺的不是数据，而是开放的思维。我们会发现在大数据时代，我们真的不再缺数据了，缺的是思维不够开放，思考问题A的时候不要一直看问题A的数据，其实会发现问题B和C的数据都可以拿来用，而且这个数据完全可以不是这个领域的数据。只有对这个问题理解深刻以后，才能把别的数据背后的知识拿过来做融合。
具体到政府数据治理层面，一是要改变传统思维模式，形成大数据思维，建立起用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新的数据文化和数据理念；二是引导和规范公众网络的有序参与。
2.有效的数据共享
一方面是要盘活信息资源，政府信息主管部门需完善基础性数据库，将公民资料、企业信息、生产经济以及公众普遍关心的民生热点、服务行业、民间文化、人才培养等重要领域的资料电子化，按照统一目录体系与交换框架，集中梳理、转化形成数据库。
另一方面是要逐步建立和完善政府部门间信息资源的交互转换和共享平台，建立跨部门调取应用数据的长效机制，实现治理资源共享，提高政府治理能力。
3.精准的数据应用
在2009年联合国发布的《“全球脉动”计划--大数据发展带来的机遇与挑战》中，便提出了要通过分析实时信息数据形成预测，即追求政府治理过程中的信息时效性。
一是优化数据质量。在数据大爆炸的时代，虽然政府拥有海量数据，但普遍感觉“数据不足”，可用可信的优质数据极端匮乏，要借助模型和算法优化数据质量，考量数据的精准度。
二是培养信息甄别能力。更加精准地应用数据挖掘、分析技术，能在庞大数据中剔除劣质、虚假信息，深入区分人类态度和行为的细微差别，形成精准的分析报告。
最后呈现了数据治理框架下国脉大数据全生命周期管理的一个逻辑，分享了新加坡公共资源开发共享网、加拿大政府信息管理顶层设计架构、贵州省政府数据资产登记、浙江省公共数据普查系统等四个国内外政府数据治理案例。
经济和信息化工信部研究建设-万祥军：谋定政务数字经济