2018年12月29日，国务院办公厅发布《“无废城市”建设试点工作方案》，宣布将在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点，标志着我国循环经济发展进入了高级阶段。
一、“无废城市”建设是我国循环经济理念和实践的新发展
回顾我国循环经济发展历程，按照大的历史时期分析，基本可以分成三个时期：
1. 再生资源产业1.0版本（1949—2004年）。此时期我国再生资源产业以收旧利废为导向。收旧利废作为对短缺经济的补充，主要集中在“再利用”和“资源化”方面，但还没有体现出“减量化”特征，所以还不是严格意义上的循环经济。主要体现为：（1）矿产资源综合利用。对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；（2）产业废物综合利用。对生产过程中产生的废渣，如煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、冶炼渣、废水（液）、废气等进行回收利用；（3）社会废旧资源综合利用。对社会生产和消费过程中产生的废物进行回收利用。这一时期以资源综合利用为突出特征，是我国再生资源产业发展的初级阶段。
2. 循环经济发展2.0版本（2004—2013年）。此时期我国再生资源产业以循环经济为导向。2004年我国召开了全国循环工作经济会议，之后出台了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）等里程碑式的文件，标志着发展循环经济上升到国家战略层面。在此期间，国家颁布实施了《循环经济促进法》；出台了《循环经济发展战略及近期行动计划》等一系列重要文件；开展了国家循环经济试点、示范；设立了节能减排和循环经济专项资金；组织开展园区循环化改造、“城市矿产”示范基地建设、餐厨废弃物资源化利用试点、再制造试点等，形成了从理论到实践、从试点到示范，战略引领、规划指导、政策支持、法律规范、项目支撑、技术进步、宣传推广的工作格局。再生资源产业通过循环经济发展获得新的提升，从单纯的废物利用上升到“减量化、再利用、资源化”的完整循环流程。
3. 生态文明导向3.0版本（2013年—至今）。此时期我国循环经济发展以生态文明为导向。十八大确立了生态文明等“五位一体”中国特色社会主义建设格局；十八届三中全会对生态文明体制改革作了总体部署；《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化”，即“新五化”；十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。从再生资源到循环经济，再到生态文明与绿色发展，我国循环经济发展进入以生态文明为导向的新时代。特别是循环经济示范城市建设等标志着循环经济从企业工艺层面的“小循环”—园区产业共生层面的“中循环”，已经发展到社会层面的“大循环”。近期“无废城市”试点建设的提出，则是从理念和实践层面对循环经济的新发展，是我国循环经济发展高级阶段的标志。
二、我国“无废城市”建设的内涵和意义
“无废城市”是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，物质消耗大幅度减少，资源能源效率进一步提升，废弃物充分利用、近零排放，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”是一种先进的城市管理与发展理念，要求统筹“生产—产品—废物—利用”的物质流管理。“无废”并不是没有废物产生，也不是所有废物都能完全资源化利用。“无废城市”的内在要求体现出循环经济的最高境界，即首先是预防废物产生，其次才是降低废物管理中的环境风险，实现全方位的资源能源可持续管理，持续提升城市固体废物的减量化、资源化、无害化水平。“无废城市”建设体现了一种美好的追求，可视为城市可持续发展更为经济和环保的方案，其远景目标是实现城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和最终安全处置。它要求尽可能多地采用废弃材料和可再生能源，促进固体废物综合利用产业规模化、高值化、集约化发展，并将固体废物的环境影响降至最低。
推进“无废城市”建设，是党中央、国务院打好污染防治攻坚战、决胜全面建成小康社会作出的一项重大改革部署。对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，提升城市废物管理水平具有直接意义；同时，“无废城市”建设将助推绿色生产、生活和消费方式，推动城市全面绿色转型发展。
1.“无废城市”建设体现相关政策集成创新，形成系统协同发展。我国城市废弃物管理经历了从单项到多元到集成发展的过程。第一阶段，单项试点。如国家发展改革委牵头实施资源综合利用“双百工程”、农业农村部开展农作物秸秆综合利用试点、住房城乡建设部进行建筑垃圾治理试点等；第二阶段，多元试点。如国家发展改革委组织开展“城市矿产”示范基地、国家发展改革委与工业和信息化部联合开展大宗固体废弃物综合利用产业基地建设等；第三阶段，集成试点。“无废城市”试点是从城市整体发展角度考虑固体废物管理，形成统筹固体废物管理与城市转型发展、优化产业结构与培育新兴产业相结合的发展格局。废弃物管理成为城市管理的重要组成部分，资源综合利用基地成为城市发展的重要功能区。“无废城市”建设为深化固体废物管理制度改革，打通部门管理长期分割壁垒，探索建立适合我国国情的固体废物综合管理制度和技术体系提供了实践平台。
2.“无废城市”建设将系统解决城市固体废物问题，提高生态环境质量。我国是世界上人口最多的国家，也是产生固体废物量最大的国家。每年新增固体废物100亿吨左右，历史堆存总量高达600亿－700亿吨。2017年，全国202个大、中城市合计，一般工业固体废物产生量为13.1亿吨，倾倒丢弃量9.0万吨，综合利用量只占利用处置总量42.5%；工业危险废弃物产生量为4010.1万吨，综合利用量只占利用处置总量的48.6%；生活垃圾产生量为20194.4万吨，全国600多个大中城市有2/3存在“垃圾围城”问题，而且伴随城市规模扩大愈益突出。“无废城市”建设，将从源头预防抓起，提高全社会少产废，多利废的绿色循环低碳发展意识，从生产、消费、管理、处理等各个方面全周期、全系统、全方位地解决城市固体废物顽疾，全面改善提升城市生态环境质量，增进民生福祉。
3.“无废城市”建设有利于集中形成规模化固体废物处理产业。我国现阶段既存在固体废物产生量大、历史堆存量高等历史问题，但同时也是形成规模化固体废物处理产业的机会。无论是技术创新与推广、装备制造与应用，还是人员管理与培训、模式研究与探索都会出现需求高峰，固体废物利用中的技术和管理问题也为产业提升和规模发展带来重要机遇。预计我国固体废物市场规模将从占环保投资总额不到10％增至“十三五”的25％左右，“十三五”期间固体废物处理行业投资规模有望超过3.5万亿元，固体废物处理产业将成为仅次于水务的第二大环保产业。
综上所述，“无废城市”建设不仅能解决固体废物本身的资源利用和环境防治问题，而且与城市建设和废物管理有机融合，从生产方式、生活方式、消费模式深层次变革的层面，形成与绿色发展相适应的城市规划、产业结构、空间布局和发展方式，推动城市整体上提高废物管理水平，实现转型升级。
三、推进我国“无废城市”建设的思考
“无废城市”建设是一复杂的系统工程，需要意识提升与行为转变相配合，具体行动与宏观规划相衔接，技术提升与模式转型相结合，近期工作与持续发展相呼应。具体来说：
1.从战略上应将“无废城市”建设与城市治理、生态文明有机衔接。“无废城市”是城市层面全方位的绿色变革，在生产端需从线性生产模式向循环经济模式转型，在消费端需从过度消费向绿色消费转型。在此过程中，需要充分发挥政府的规划引导作用，将城市废物管理与城市整体治理有机结合，将城市废物管理统计评价指标体系与生态文明建设考核指标体系衔接融合。明确政府、企业、公众各方利益相关方责任，加强部门之间政策集成、行动配合，形成政府主导、生产企业延伸负责、公众分类投放、专业废弃物回收处理商收集及处理的社会协同体系。
2.着眼产品设计、生产、使用、回收、利用和处置等各环节，实施废物全生命周期管理。遵循废弃物避免产生、减少产生、重复使用、循环利用、能量梯级利用、资源化和无害化处理的优先顺序。在设计环节，通过完善通用标准和产品生态设计减少资源投入和原料中有害物质含量，从源头上减少废弃物产生；在生产环节，通过对涉危险废物的重点行业实施强制性清洁生产审核等方式，加大绿色生产力度；在使用环节，通过推行绿色标识，提高企业的社会责任感和公众环境保护意识。在回收环节，通过传统回收站点、“互联网+回收”等多种方式，实现交投与回收信息对称，建立社会层面的废弃物逆向物流回收体系。在利用环节，通过提高科技水平，提升资源化利用效率；在处置环节，通过资源化减少废物最终处置量，对不能资源化的废弃物，实现最终无害化处置。
3.完善废弃物合理利用的渠道，配套建设废弃物科学处置的设施。如在日常生活废弃物方面，从鼓励重复利用上有较完备的废弃物捐赠或交易渠道，如分布科学的回收站点、资质可靠的捐赠中心，废旧物品交易网站、集散中心等；在工业废弃物和建筑垃圾方面，“无废城市”配有循环中心或回收利用中心以处理各类废弃物，使其后续可被重复或循环使用，并设定重复利用率和循环利用率确保执行。在生活垃圾处理方面，通过焚烧、堆肥、填埋等集成场地实现废弃物的最终处理。同时为节省成本，“无废城市”也可选择与邻近城市共同合作处理废弃物。
4.将严格的法律、行政措施和灵活的市场手段相结合。对废物既要严格管控，通过禁令和法律等强制措施提升风险防控能力，特别是要强化危险废物的全面安全管控，严厉打击危险废物非法转移、非法利用、非法处置。同时，还要注重市场参与，加强专业化力量，充分调动市场资本积极性及运用专业技术有助于更有效的废物管理。通过税收优惠、绿色金融、环境信用评价、污染责任保险等灵活多样的政策措施，不仅可充分激发市场主体活力，鼓励更多的专业化第三方机构从事固体废物资源化利用、污染治理与咨询服务，还可培育第三方市场，培育产业发展新业态，形成经济发展新动能。
概言之，“无废城市”本质上是通过高品质的循环经济方式，促进城市高质量的可持续发展。因此，需要政府、企业、公众的通力合作，推动城市废弃物从产废、利废到少废、无废的转变，最终实现“无废城市”美好愿景。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员）
参考文献：
1. 李干杰，开展“无废城市”建设试点 提高固体废物资源化利用水平，《中国环境报》2016年1月23日
2. 程会强，再生资源行业升级创新促进绿色发展，《环境保护》2016年总第596期
3. 生态环境部，2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报，2018年12月
4. 蒙天宇，“无废城市”建设的国际经验及启示，《中国环境报》2016年２月５日