童宏保   谈丰铭

摘要：乡村教育振兴是乡村振兴的基石。在促进教育均衡发展和城乡教育发展一体化的过程中，北京、上海和广东在“省级统筹、转移支付”的上位政策下，制订出各具独特发展目标、路径和价值作用的乡村教育财政政策。在目标侧重点方面，北京引与扶结合、上海重引、广东重扶；在政策配套上，北京市的乡村教育财政政策实施得更为完备规范；在长效机制建设方面，上海市建设更完善；在促进均衡方面，广东省更具分层性。几点启示：第一，制订乡村教育财政政策实施的配套政策。第二，建立立体化可持续发展的长效机制。第三，制定推进均衡的分层性一般性支付政策。

关键词：教育财政，乡村教育振兴

 

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（2018-01-02）是国家为实施乡村振兴战略而专门制定的法规，该《意见》明确要求“优先发展农村教育事业”，乡村振兴要“加快形成财政优先保障”，“确保财政投入持续增长”。由于诸多因素，广东省始终存在省域内教育水平不均衡，城乡教育区域不协调发展的严重问题。本文“北上广”是指北京、上海和广东。广东省与北京市、上海市是同级行政单位，而广州市不是省级单位，在教育财政政策上不具有可比性。广东省要实现乡村教育振兴，须制定与乡村教育发展相适应、符合教育振兴发展规律的财政政策，为乡村教育振兴提供坚实的支持和保障。北上广经济体量大，2017年GDP总量14.8万亿人民币。北京、上海对乡村教育的财政政策支持力度强，城乡教育水平也较为均衡，通过对北京市、上海市和广东省的乡村教育财政政策进行比较，能为广东乃至其他省制定乡村教育振兴的财政政策提供有益的参考。

    一、上位政策：省级统筹转移支付

以县为主的教育体制改革的推行。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出基础教育管理要“以县为主”，逐渐开启了“以县为主”的教育体制改革，以保障农村教育经费投入。^[1]2005年，为了解决“以县为主”的一些存在弊端，探索建立农村教育财政投入的长效机制，我国实行了“新机制”改革，国务院与教育部分别颁布《深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》和《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，明确了“经费省级统筹，管理以县为主”^[2]，“通过配套型专项转移支付制度来调整地方教育财政行为”^[3]，构建中央与地方共同分担的农村义务教育经费保障新机制，进一步在各级政府间明确了教育经费投入的责任。自此，我国乡村教育已逐步确立了由省统筹，并通过教育财政向市县转移支付，保障农村教育经费投入的省级财政政策。

2015年底国务院发布了《国务院进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》要“建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制”，整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策，取消农村和城市公用经费定额标准不同的限制，力图补齐农村教育发展的短板，真正实现城乡教育均衡化、高质量的发展。《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》要求各地政府要通过提高工资性补助标准、到乡村学校任教一定期限享受学费补偿和国家助学贷款代偿等政策加强乡村教师的培养工作，通过生活补助、提供保险医疗住房保障等政策提高乡村教师生活待遇，通过调整财政支出结构，加大投入力度，大力支持乡村教师队伍建设。

二、政策比较：抓落实显异同

北京市、上海市和广东省三个地区所实施的乡村教育财政政策，是在国家上位政策统筹下，进行相对独立的实践探索。为了保证与乡村教育振兴的财政政策制定背景紧密联系，因此在对三个省级区域进行政策比较主要选取2015年以后的政策文本。

（一）三地落实上位政策侧重点显差异

自2015年《国务院进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》和《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020年）的通知》两份与乡村教育息息相关的国家纲领性文件出台后，各省纷纷制定相对的实施办法，依法落实两项重要政策。北京、上海、广东三地省（直辖市）级人民政府根据上位政策制定了具体的实施方案，其中相对于“北上”，广东省对落后地区的补助政策说明更为详实。

1.完善城乡义务教育经费保障机制政策

三地对《国务院进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》的政策实施主要依照《北京市人民政府印发关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制实施方案的通知》、《上海市人民政府关于进一步完善本市城乡义务教育经费保障机制的通知》和《广东省人民政府关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》三份政策文本，具体内容见表1。

表1：三地区完善城乡义务教育经费保障机制政策实施情况[①]

（乡村教育财政政策相关）

侧重 方面	北京市	上海市	广东省
“两免 一补” 政策	“三免两补”： 1.对城乡义务教育学生免除学杂费、免费提供教科书，对进城务工人员随迁子女免除借读费。 2.对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，对城乡低保家庭学生提供助学补助。	“两免一补” 1.对本市城乡义务教育学生免除学杂费； 2.对本市城乡义务教育学生免费提供教科书（含作业本）。 3.对本市城乡义务教育学校家庭经济困难寄宿生补助生活费。	“两免一补” 实施对全省城乡义务教育学生（含民办学校）免除学杂费、免费提供教科书和对家庭经济困难学生补助生活费。
学校 生均 公用 经费 基准 定额	本市城乡义务教育学校生均公用经费基准定额由市财政局会同市教委制定；义务教育公用经费由区级财政承担，市级财政给予补助。	统一确定本市义务教育学校生均公用经费基本标准；对农村地区不足100人的规模较小学校按照不低于100人；市级建立义务教育生均公用经费基本标准动态调整机制。	实施统一城乡义务教育公用经费补助政策；调整城乡义务教育公用经费分担比例；提高义务教育寄宿制公办学校公用经费补助标准；稳定免费教科书政策；统筹家庭经济困难学生生活费补助政策。
校舍 安全 保障 长效 机制	市级财政对因突发事件影响校舍安全的应急修缮事项给予补助。	将保障学校校舍安全的相关资金纳入财政预算，进一步加强统筹并予以落实，并加大对农村地区的支持力度。	继续实施好农村义务教育薄弱学校改造计划等项目。
教育 教师 绩效 工资 政策	市级财政通过乡村教师支持计划和中小学教师绩效奖励激励机制，加大对农村地区和薄弱学校的统筹支持力度。	积极鼓励乡村教师扎根农村课堂，优化绩效工资分配机制；各区县政府要依据学校艰苦边远程度实施激励，落实乡村教师激励措施。	进一步加大省级财政统筹力度和对县级财政的转移支付力度；将山区和农村边远地区学校教师生活补助政策实施对象扩大到公办普通高中和公办幼儿园，补助标准逐年提高。

 

北京市和上海市作为直辖市，其政策实施主要是针对本级及辖下区、县，而广东省则是以省本级、地级市及其下辖区、县；因此相对于北京和上海，广东在制定实施办法时，采取了差异化的补助政策，即按照经济发展和教育水平，将地市、县区划分为四个层级，根据不同的补助项目，不同层级由省级财政所承担的比例不相同。广东省调整城乡义务教育公用经费，省财政根据不同级别的地区，实行差异分担，具体的实施如下：（1）对原扶贫开发重点县、民族自治县、原中央苏区县和汕尾市海丰县、陆丰市等县（市、区）按100%比例补助；（2）除第1点所述县（市、区）外，对汕头、韶关、河源、梅州、惠州、汕尾、阳江、湛江、茂名、肇庆、清远、潮州、揭阳、云浮等14个市（以下合称汕头等14市）的县（市）、县改区和江门恩平市按80%比例补助；（3）除第1点和第2点所述县（市、区）外，对汕头等14市的市本级和市辖区，以及江门台山、开平市按60%比例补助；（4）对广州、珠海、佛山、东莞、中山、江门（不含恩平、台山、开平市）等6个市（以下合称广州等6市）按50%比例补助。^[4]

在实施该政策的路径中，三地区的很多措施相似，但各有所侧重。北京市对两级财政所需发挥的作用作了详细的说明，在区级财政依然是发挥乡村教育发展投入主体的同时，强调市级财政的统筹和补充保障作用。上海市实施办法则更强调各区县财政所应落实的职责和功能，市级财政需承担统筹职能并完善教育转移支付制度，加大对财力薄弱区县转移支付。广东省的政策实施以提高省级财政统筹力度和对县级财政奖补为主。例如，从“强师工程”专项资金地方奖补项目中对落实乡村教师支持计划成效明显的市、 县予以适当奖励。根据省情需要，广东省着重对省级财政给予省内县（市）不同层级地区的财政支持方案，其实施情况比北京、上海更为复杂。这也符合广东省经济差异层级大的特点。

2.乡村教师支持计划政策

“乡村教师支持计划”比《进一步完善城乡义务教育经费保障机制》实施较早，前者有关乡村教师生活待遇保障的政策，与后者一同构成了各省乡村教育财政政策的重要内容。三地在2015与2016年间制订了乡村教师支持计划实施办法，其中与财政政策相关的保障乡村教师的内容见表2。

表2：三地“乡村教师支持计划”政策实施情况（与财政政策相关）[②]

侧重 方面	北京市	上海市	广东省
队伍 补充	对综合性院校毕业生和师范院校非师范生取得教师资格并到乡村学校任教的，满5年后给予4万元一次性补助。	鼓励高校毕业生到乡村学校任教，健全大学生学费补偿和助学贷款代偿制度，保障学费补偿和助学贷款代偿经费落实。	深入实施 “高校毕业生到农村从教上岗退费” 政策
能力 提升	把乡村教师培训纳入基本公共服务体系，保障经费投入。	区域中每10所学校中有1所市或区县级教师专业发展学校； 对口帮扶，加强乡村教师培训项目的统筹安排、培训指导、政策倾斜。	落实教师继续教育经费并逐步提高标准；要把乡村教师培训纳入当地基本公共服务体系，所需资金列入当地财政预算和各学校年度预算； 对乡村教师攻读教育硕上专业学位给予经费支持。
激励 机制	建立市级财政对乡村教师岗位实施生活补助政策，实行差别化的补助标准； 积极支持在合适地点集中建设乡村教师周转宿舍合理提高乡村教师伙食补贴，解决交通问题，保障享受一次免费常规体检，同时做好乡村教师重大疾病救助工作。	全面优化绩效工资分配方案，对农村公益性事业单位绩效工资，各区县先在核定的总量内进行调节； 增加一定额度的总量，落实乡村教师激励措施，落实乡村工作津贴； 做好乡村教师重大疾病救助工作和相关医疗服务工作，将符合条件的乡村教师纳入住房保障供应范围。	省、市进一步加大对县级财政转移支付力度； 进一步完善生活补助制度，将农村公办高中阶段学校和幼儿园在编在岗工作人员统筹纳入此项政策实施范围； 改善乡村学校办学条件，完善住房、医疗保障，实施“乡村园丁关爱工程”。

 

三地乡村教师支持计划有着较为相似的政策落实措施。三地均重视使用保障和激励的手段，比如岗位工资补贴、培训投入和学历提升补贴的不断增多成为实施政策的重要特征。在实施办法中，在乡村教师队伍补充方面，涉及的财政政策有一次性补助、补偿代偿、上岗退费等；在乡村教师专业能力提升上，主流的做法是将乡村教师培训纳入基本公共服务体系，保障经费投入，广东省的政策实施中则规定给予乡村教师继续教育硕上专业学位给予经费支持。

教师待遇和工作生活条件改善方面，三个地区也依据实际情况出台相应激励保障措施。除了保证基本工资增长，住房、医疗与交通等保障以外，三地的乡村教师激励政策重点放在生活补助、岗位津贴等措施上。北京市规定各有关区依据不同乡村学校实际情况、教师不同岗位和任教年限实行差别化的补助标准，并在2016年出台《北京市乡村教师岗位生活补助发放办法》及《北京市乡村教师岗位生活补助发放办法的补充办法》，为实施提供了规范性保障。而上海市依据《关于适应本市城乡发展一体化进一步做好人力资源和社会保障工作的实施意见》、《上海市人力资源和社会保障局、上海市财政局关于本市乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》进一步优化乡村教师绩效工资和落实乡村工作津贴。广东省要求省、市进一步加大对县级财政转移支付力度，实行乡村教师生活补助制度，以差别化，分类分档原则实施，重点向边远山区和艰苦地区倾斜。

（二）三地近年规划文本与数据比较

从各省（市）的财政与教育“十三五”规划和2015年至今的财政支出预算数据等资料，可以从一定程度反映该地区对振兴乡村教育的政策实施力度。北京市、上海市都有制定本市的《财政“十三五”规划》和《（基础）教育“十三五”规划》，广东则有制定《教育发展“十三五”规划》。另外，在各省每年出台的今年预算执行情况与来年预算报告的有关数据中，教育财政转移支付（包括一般性财政转移支付和专项转移支付）在研究乡村教育财政的省级政策有较大参考价值。

1.乡村教育财政政策侧重点在均衡发展、教师保障和转移支付

北京市在“十三五”期间的乡村教育财政政策的导向是实现城乡统一。如《北京市“十三五”时期公共财政发展规划》的“深化教育事业改革”任务中指出，要制定义务教育均衡投入标准，大力促进义务教育资源在城乡间均衡配置。上海市基本公共服务城乡差距的不断缩小，其财政转移支付的重心在于边远的郊区，“十三五”期间的乡村教育财政政策的导向是城乡统一、重在郊区。2016年《上海市财政改革与发展“十三五”规划》要求“完善市对区财政转移支付力度”，加大对远郊区、纯农地区、生态保护区域和经济相对簿弱地区的转移支付倾斜力度。

广东省没有专门制定教育财政方面的“十三五”规划，但从《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中可知广东省对乡村教育的财政政策导向。该文件要实施三大扶贫行动之一的“教育扶贫”方面，要“逐步提高边远山区农村教师生活待遇”“加大对相对贫困户家庭学生入读中高等职业院校、高中、大学的生活费补助”“免除贫困户高中学生的学杂费”等。“深入实施强师工程，加大教师队伍特别是农村教师等师资培养培训力度；完善农村教师岗位津贴及激励约束机制”等“建设教育强省”有关措施，也是提升乡村教育质量中财政应给予大力支持的。

2.方向趋同特点各异：三地“十三五”教育规划文本比较[③]

三地均有“十三五”教育发展规划纲要，文本呈现了各地乡村教育财政的政策导向。整理三地的政策文本，一是均对“均衡发展、教师保障和转移支付”等三大方面关注乡村教育财政政策的实施，二是三地的规划文本又反映出各自独特的政策特征，归纳总结如下：

表3：三地“十三五”时期乡村教育财政政策关于“教育均衡”的表述与特点

地区	侧重 方面	具体表述	特点
北京	基础教育均衡发展	1.学前教育“农村地区实施以财政为主的投入方式，落实好保育教育费减免政策，资助家庭困难儿童及残疾儿童接受教育”； 2.义务教育阶段初步建立“义务教育基本公共服务标准体系，推进义务教育基本公共服务均等化”，“加强城乡教育资源统筹，精准支持乡村学校发展”。	1.重视学前教育2.教育服务均等化
上海	城乡教育一体化的标准	1.“围绕满足教育教学的新需求，完善学校建设标准”； 2.“统一城乡教师基本配置标准，均衡配置优质教师，完善教师培训制度，保障教师工资逐步增长”； 3.“探索建立全市统一的义务教育生均拨款基本标准，健全市级统筹与区级投入相结合的义务教育投入机制”。	1.城乡教育一体化 2.以计划、项目促进促学校共同发展
	城乡学校共同发展	“研制城乡学校携手共进计划，推动城乡学校在委托管理、互助城乡项目、跨城乡教育集团、城乡对口办学等方面建立长效机制，促进城乡学校建立宽领域、多渠道、广覆盖的互助合作机制，实现城乡学校可持续、共同发展。”
广东	基础教育均衡发展	1.学前教育“加快推动农村规范化乡镇中心幼儿园和村级幼儿园建设，实现公办乡镇中心幼儿园和行政村级幼儿园全覆盖”； 2.义务教育阶段“实现县域均衡，建立健全以县为主的义务教育发展责任制”，“健全义务教育经费保障机制，促进边远地区、贫困地区、革命老区、民族地区义务教育整体水平的提升”。	1.重视学前教育 2.注重县域均衡，重视边远地区 3.城乡教育一体化 4.教育精准扶贫
	粤东西北教育发展	1.加快推进粤东西北地区教育发展； 2.统筹城乡义务教育—体化发展； 3.实施教育“精准扶贫”战略。

 

表4：三地“十三五”时期乡村教育财政政策关于“教师保障”的表述与特点

地区	侧重 方面	具体表述	特点
北京	保障教师地位和待遇	1.“完善职称（职务）评聘、骨干教师评选向乡村学校倾斜政策，建立乡村教师岗位生活补助制度，切实提高乡村教师的社会地位和待遇”； 2.“将符合条件的教师纳入住房保障范围，支持乡村学校建设周转宿舍，帮助乡村教师解决工作和生活困难”。	1.提高乡村教师待遇和地位 2.切实解决乡村教师实际困难
上海	教师队伍发展建设	1.“坚持总量控制和城乡统一原则，制订中小学人员配备和编制管理指导意见”； 2.“进一步优化分配机制，形成教师收入稳定增长的机制，充分体现绩效工资的激励导向作用”。	1.城乡教师人员配备指导 2.优化分配与绩效激励
广东	教师队伍发展水平	1.“推进实施乡村教师支持计划，提升乡村教师、 校长专业能力与水平”； 2.“加快补充乡村教师和紧缺学科教师，深入实施‘高校毕业生到农村从教上岗退费’政策”； 3.“落实提高乡村教师待遇政策，完善山区和农村边远地区教师生活补助制度”。	1.提高乡村教师水平 2.通过政策补教师紧缺 3.提高待遇和完善补助

 

表5：三地“十三五”时期乡村教育财政政策关于“转移支付”的表述与特点

地区	侧重 方面	具体表述	特点
北京	转移支付制度	1.“完善转移支付制度，增强市级教育经费统筹能力”； 2.“增量经费主要向财力薄弱区、人口导入区域、薄弱学校倾斜”。	数量与质量兼顾
上海	经费保障	1.“建立与地方财力状况、办学需求和物价水平等合理联动的各级各类公办学校生均财政拨款稳定增长机制”； 2.“落实《上海市教育费附加资金使用管理办法》，提高教育费附加资金使用效益”； 3.“健全基础教育学生资助政策体系，完善学生资助工作机制”。	注重乡村教育财政使用质量和效益
广东	转移支付	“加强省级统筹，以绩效为导向合理配置教育资源。 教育转移支付向扶贫开发重点县、民族县、原中央苏区县、革命老区等粤东西北地区和薄弱学校倾斜”。	数量与质量兼顾，且以数量倾斜为主

 

《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划（2016-2020年）》主要是从具体的多个方面明确了财政对乡村教育的支持，通过制定资源、人事管理等方面的城乡统一标准，薄弱学段教育办学、教师待遇向农村倾斜的政策，发挥财政在实现城乡教育均衡发展中的重要性。综合而言，基于区域内城乡教育不均衡、乡村教师生活保障不周、薄弱区域教育财力不足等问题，北京市其政策特点呈现出追求均衡化、关注教师实际困难以及转移支付数量倾斜等。

相对北京市而言，《上海市基础教育改革和发展“十三五”规划》提出“以优质均衡为重点，实施城乡基础教育一体化发展”，上海是三地中城乡差距相对最小的地区，这让它的教育政策可以让城乡教育向优质均衡进一步深化和提升。在这阶段，从一定程度上弱化了财政对乡村教育的直接扶持，转而探索出一条集团化办学的城乡教育一体化的模式，加强优质教育资源辐射共享，通过中小学校对口办学，形成城郊结合、以强带弱、优势互补的合作模式。一方面，以抓城乡数量配备、通过分配激励乡村教师，已达到城乡教师队伍的合理建设，另一方面，抓财政转移的效益，已达到经费效用的最大化。

相对于北京上海，广东除了要面临城乡教育差异，还要想方设法解决省内珠三角发达地区与东西北部边远区域的差异。《广东省教育发展“十三五”规划（2016-2020年）》提出农村地区特别是粤东西北地区的乡村教育发展任务，“县域平衡”、教育“精准扶贫”、“城乡一体”等，既是广东乡村教育财政的政策目标，也是从规划文本中直接反映出的政策特点。在教师队伍建设方面，更加强调通过财政的力量补足教师缺口，增强乡村教师队伍的水平。在财政转移方面，广东对薄弱地区重点扶持，为更好实施对省内的差别化补助政策，2018年3月，广东省财政厅和教育厅还颁布《广东省城乡义务教育补助经费管理办法》，使广东的差别化补助政策实施更具规范化与可操作化。此外，十三五规划文本中以“加大经费投入”对经费保障加以概括，因此可见近几年更主要以追求财政数量倾斜目标为主。

3.“北上广”乡村教育财政重心不一：基于财政转移支付数据比较

在我国“省级统筹，以县为主”的教育财政管理体制下，财政转移支付可以缩小由于地方经济发展差距而造成的各地区教育投入的差距。因此，通过政策文本比较后，本研究也将“十三五”以来三地的教育财政转移加以比较，以深化三地对乡村教育财政政策导向的认识。在2016、2017、2018三个年度中，“北上广”对下级市县的教育财政转移支付预算情况如下图所示：

图1：“十三五”以来三地对下级教育财政转移支付预算情况组合图

 

北京市教育财政转移支付的最大特点在于专项转移支付多于一般性转移支付。在相关“十三五”规划出台至今，北京市市对区县的教育财政转移支付在前两年主要稳定在每年1161000万元，2018年则增至1400000多万元。另外，北京市每年的教育财政专项转移支付预算都比一般性转移支付的更多，说明北京市市级财政更倾向使用指定用途的“专项补助”，来进行城乡、区域教育均衡性调整。

上海市更加倾向于将专项转移支付作为一般性转移支付的补充，以更好发挥财政的最大效用。从2016年到2018年，上海市的教育财政一般性转移支付预算在逐年上升，而专项转移支付在市级教育财政转移支付中占比很少，并且专项转移支付主要仅来自于“教育综合改革专项补助 ”专项。上海市教育财政转移支付政策遵循“灵活性”的财政经费投入原则。

广东省的教育财政转移支付的总量有所增大，但财政投入缺乏投入规律。“十三五”时期以来，广东省教育财政转移支付预算总量呈不断上升趋势，尤其较2016年，2017年的专项转移支付的总量激增。但从2016-2018三年间，无论一般性转移支付预算还是专项转移支付预算都缺乏可视化财政投入规律。其中“教育财政专项”是广东省促进城乡教育均衡发展的重要政策工具，在“教育发展专项资金”项目中，“推进教育现代化及农村义务教育寄宿制学校建设”“助学贷款贴息”“强师工程”等专项均对乡村教育的发展给予了大力的资金支持。

三、总结与启示

    乡村教育的振兴离不开政策的导向与作用。北京、上海和广东都走在制定出好的乡村教育财政政策的探索之路上，因而三者实施的政策导向、目标和价值作用也各具特点。同时，通过政策文本的对比和分析，作为教育水平走向全国前列，并且城乡教育差距缩小成效较显著的北京市与上海市，其经验能为给城乡地区发展不均衡、乡村教育亟需进一步发展的广东在制定相关政策上带来有益启示。

（一）总结

就目标侧重点而言，北京引与扶结合、上海重引、广东重扶。在执行乡村教育的财政政策时，三地在执行中央政策过程中，关注的目标和侧重点各有不同。就省级统筹看，北京市乡村教育政策目标为“引”“扶”结合，既有对市（省）级财政的职责界定，又有对区（县）财政的要求；上海市则体现引导性市级乡村教育政策，将更多的财政功能下放给各区，市（省）级财政更突显“引”而非“扶”；而广东省级财政中“扶”的作用更为明显，财政支持差别比特征也体现了省级统筹功能。

就政策配套规范而言，北京市的乡村教育财政政策实施得更为完备规范。在《进一步完善城乡义务教育经费保障机制》和《乡村教师支持计划》出台后，还相继颁发了《北京市乡村教师岗位生活补助发放办法》《北京市支持乡村学校发展若干意见》《北京市教育委员会北京市财政局关于调整基础教育学校生活补助标准等政策的通知》等配套支撑文件，为各级财政部门保证政策的连贯实施提供具体支持。

就长效机制建设而言，上海市建设更完善。上海“省级统筹、以县为主”的教育财政特征更为明显，集团化办学、对口帮扶、建立教师专业发展学校等措施更有利于上海城乡统一教育均衡发展的长效机制建立。一方面，相关的教育财政政策文本看似没有对乡村教育财政进行明确的支持，这或许与上海各区教育水平差距相对均衡以及基本公共服务均等化、城乡一体化发展目标相关。市级教育财政转移支付也以一般性财政性转移为主，给予各区县很大的自由分配教育财政经费的权力，以期达到城乡教育统一均衡发展的效果最大化。另一方面，上海市对边远地区教育财政支持力度很大。资料显示，2013-2018年，上海市级财政仍通过市对区级转移支付对乡村教育发挥重要统筹和支持作用，教育均衡性转移支付资金投向郊区的占到总量8成以上。^[5]

就促进均衡而言，广东省更具分层性。广东省由于珠三角地区与粤东西北地区教育水平极不均衡，城乡差异严重；因此缩小地区以及城乡差距成为首要要务。差别化补助是广东省教育财政政策实施分层性探索，通过对边远地区、落后地区、农村地区的义务教育学校公用经费、寄宿制公办学校公用经费、教科书经费、困难学生、校舍改造、教师工资实行全方位的补助政策。很多边远落后的农村地区的补助比例高达100%，通过由省级财政直接承担，以减轻所在市县（区）财政的负担，以保证乡村教育切实得到发展。以广东省调整城乡义务教育公用经费分担比例为例，省财政根据不同级别的地区，实行差异分担。专项转移支付大多为一次性或短期项目，对于缓解乡村教育经费不足问题难以起到实质性作用，且容易让县级政府产生财政行为的“挤出效应”^[6]。广东省“省财政每年安排约30亿元资金用于保障乡村教师工资福利待遇，使得乡村教师的职业吸引力明显增强”^[7]

 

（二）启示

通过北京、上海与广东的教育财政政策比较，制定乡村教育财政政策促进教育均衡发展，得出以下几点启示：

第一，制订乡村教育财政政策实施的配套政策。比如北京市，在相关的乡村补助政策、乡村学校支持政策的纲领性或规划性文件出台过后，都会制订相应的实施方案和办法对政策实施予以规范性影响。这种做法从法律层面规定各级财政的职能和作用，从而减少市、区财政部门“不作为”以及乡村教育经费被挤占和挪用的现象，提高乡村教育财政经费使用的有效性。广东应制定省级层面乡村教育振兴的规范性财政文件，保障相关财政政策实施的效率性和效益性。

第二，建立立体化可持续发展的长效机制。从教师对口帮扶、教育集团化、教师发展学校和教育科研资源共享基地等方面形成立体化教育均衡发展态势。在乡村教育财政政策制订中，例如，广东省要“短期补助和长期支持兼顾”，在合适发展阶段合理调整省级财政转移支付政策，建立起支持乡村教育的长效财政机制。

第三，制定推进均衡的分层性一般性和专项支付政策。根据不同地区经济水平差异制定对应的分层性支付政策对不同地区进行分层性支持，符合财政公平分配原则，对促进乡村教育发展均衡会具有示范效应。

参考文献：

[1]孟晰,谢童伟.农村义务教育投入体制改革效应评价——基于省级面板数据的分析[J].中国教育学刊,2015(02):54-58.

[2]靳卫东,徐银良.“以县为主”体制和“新机制”的农村教育财政投入改革绩效评价[J].当代财经,2015(12):33-45.

[3]哈巍,陈晓宇,刘叶,张子衿.中国农村义务教育经费体制改革四十年回顾[J].教育学术月刊,2017(12):3-11.

[4]广东省人民政府.广东省关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知（粤府〔2016〕68号http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201607/t20160711_662988.html[EB/OL]. (2016-06-24)[2016-07-11]

[5]上海市财政局. 关于加大市级财政对郊区教育经费统筹力度的建议[EB/OL]. (2018-06-30)[2018-08-02]. http://www.czj.sh.gov.cn/zys_8908/xxgk/gkml0/lhbl/2018/201807/t20180704_177959.shtml

[6]曾明,张光.农村教育支出的财政转移支付效应研究——以浙江、江西为例[J].教育与经济,2009(03):51-56.

[7]记者/吴少敏通讯员/粤教宣. 省财政每年投30亿元保障乡村教师待遇[N].南方日报，2016-09-08(A09).

 

Comparison of the Financial Policies for the Promotion of Rural Education in Beijing, Shanghai and Guangdong

Abstract:The revitalization of rural education is the cornerstone of rural revitalization. In the process of promoting the balanced development of education and the integration of urban and rural education development, Beijing, Shanghai and Guangdong have formulated rural education finance with unique development goals, paths and values under the superior policy of “provincial level and financial transfer payment”. In terms of target focus, it has guided and supported in Beijing, and it has been good at guiding in Shanghai, but it would rather support in Guangdong. In terms of policy support, Beijing's rural education fiscal policy was implemented more fully and standardized. In terms of long-term mechanism construction, policy with effectiveness mechanism is more complete in Shanghai. In promoting balance, it is stratified in Guangdong . The comparison reveals several implications. Firstly, formulate supporting policies for the implementation of fiscal policies for rural education. Secondly, the establishment of three-dimensional sustainable development of the long-term mechanism. Thirdly, formulate and promote balanced, tiered and universal payment policies.

Key words: financial policies, the promotion of rural education, “Beijing , Shanghai and Guangdong”