——对我国领导体制改革和建设发展进程的历史考察和前景展望
一、我国领导体制的确立及其基本特征
这里所说的领导体制，是指由共产党组织的领导机构和国家政权或社会管理组织的领导机构两者结合所组成，并使其来负责直接管理国家和社会事务的，那样一种具有中国社会主义国家制度特色的国家和社会各个层级内部的党政领导体制。同时，它也是我们国家和社会事务的领导原则、领导方式和领导制度、领导权力结构及其运作机制等方面的一个整体结构体系。
从建国开始我国政权的性质就是在中国共产党领导下的人民民主专政。中国共产党组织是整个国家和社会的领导核心。中国共产党成为全国范围的执政党之后，其如何正确有效地领导国家政权，成为领导体制建设的一个关键问题。围绕这一问题，建国之后，从由新民主主义社会向社会主义社会过渡时期开始，我国就确立了党和国家领导体制的基本框架格局内容和基本特征，主要体现在以下三个方面：
1、在国家和社会事务中坚持实行党的统一领导的领导原则
坚持党对各方面事务的集中的统一领导，是战争年代和民主革命时期我们党所实行的一个重要领导原则，同时也是实行党的领导的一个根本领导制度。它是1942年中共中央针对抗日根据地在党政军民各方面工作不协调的状况明确提出来的。其基本点为：在各个根据地的党政军群组织间，以中国共产党组织中的党中央和地方各级党委为统一的最高领导机关，它们做出的决议、决定、指示，军队的军政管理机关及政府、群众团体中的党员（后为党组），均需无条件执行。在同级党政军民各组织的关系上强调实行所谓“党的一元化领导”的集中统一领导。这对于确保实现统一指挥、集中力量，协调一致地高效率的完成革命工作任务目标和取得全国胜利，具有至关重要的意义和作用。新中国建立之初，面对十分迫切的恢复经济，民主改革和要完成的肃清残余敌人、镇压反革命和抗美援朝等各项工作任务，也需要通过在组织形式上坚持实行党对国家和社会事务的统一领导和管理，也需要有一个权力集中的统一的指挥中心。因此，在全国政权建立以后，将革命战争年代行之有效的坚持实行党的统一领导的领导原则继续运用于我国国家和社会事务的领导和管理体制之中，便是顺理成章和理所当然的事情。因而这样的领导原则已经确立，对于我国领导体制的后来发展便产生了相当深远的示范意义及其应有的模板作用。因而至今我国在国家和社会领导体制的建设上，还一直是仍然继续坚持实行着这个科学的根本的领导原则。
2、采取同坚持实行党的统一领导原则相适应的领导方式和具体领导制度。
从我们国家不同时期领导体制建设的历史发展过程中，我们党曾经实际采取过的领导方式，基本上主要包括以下5个方面的领导方式和领导制度的内容：
（1）党委制和党组制 ；。这里所说的党委制和党组制，就是指的那样一种要坚持实行由同级党委（党组）负责统一领导一定国家和社会范围内各个方面事务的领导方式和领导制度。
（2）党委（党组）统一领导下的行政首长负责制 ；。这个制度的主要特点就是实行党政适当分工合作的管理方式，即党委负责决策和监督，政府行政组织负责执行，二者密切配合，分工合作管理国家和社会事务。
（3）分口领导方式和双重领导方式。所谓分口领导，就是指要由同级党委专门配置对口管理的其直接派出管理机构，并使其代表同级党委实行直接对口管理有关业务部门的重大事务；所谓双重领导方式，指对某个业务部门或者是实行使其由上级对口部门领导管理为主，同时由地方负责配合监督；或者是实行使其由地方领导管理为主，同时由上级对口部门负责配合监督。二者之间相互密切配合与分工合作来共同管理某个业务部门的工作事务。
（4）党委统一管理干部原则。即由党委统一管理同级各类干部的领导制度和领导方式。
（5）实行以依人依策执政和行政为主要方式的领导管理方式和制度。这里所谓以依人依策执政和行政为主要方式的领导管理方式，是指党委和政府机关对国家和社会事务的领导和行政管理行为，主要是依据党和政府机关领导人的指示及其制定的政策来行使领导管理权力，而不是主要依据国家宪法法律法规和党内法规规定来对国家和社会事务行使其应有的领导和管理权力。
3、建立同实行党的统一领导原则相适应的国家和社会领导体制中的领导机构体系和权力结构体系。
我国领导体制的第三个显著特征，就是同我国所要坚持实行党的统一领导原则和实行社会主义国家制度的客观要求相适应，从建国以来在我国领导体制中都普遍建立起了由中国共产党组织的领导机构和国家政权或社会管理组织的领导机构二者结合所组成，并使其二者结合来共同负责直接管理国家和社会事务的，那样一种真正具有中国社会主义特色的国家和社会各个层级内部的党政领导机构体系和国家权力结构体系。
在领导体制内部具体的领导机构配置上，从我国不同时期领导体制建设发展进程的实际情况来看，我们知道，根据国家和社会管理的需要，我们国家和社会的各级领导体制，在其内部领导机构的配置方式上，一般都是采取了由党的领导机构系统、人大或政协的国家权力机构系统、政府组织的行政管理机构系统、法院检察院的司法机构系统、监察机关的监督机构系统等6个主要党和国家领导机构系统所组成的领导机构框架体系和国家权力机构配置形式。这种领导机构配置方式也是原有许多社会主义国家一般都普遍实际采取的一种社会主义国家政权的基本组织形式。
同时，在上述这种领导机构体系已经基本配备的基础上，我们党还适应科学社会管理理论所揭示的关于任何一个相对独立的社会管理过程都是要由决策、执行和监督这三种不同管理职能和三个不同管理环节所组成的一个有机统一体的社会管理规律的客观要求，根据它们各自性质特点所应有职能的不同，对其大体进行了一定的不同职能分工，并注意发挥它们各自所应有的不同的社会管理职能和作用，使它们相互分工与合作，来有效地共同管理国家和社会各项事务
二、根据我国领导体制的上述三个基本特征，并结合我国领导体制改革和建设的历史经验和教训，来科学分析和认识我国原有领导体制中长期以来所实际存在着的深层次的主要问题及其原因
1、关于领导原则和根本领导制度
通过前面分析，我们知道，在国家和社会事务中坚持实行党对各方面事务的统一领导，是我们党从战争年代和民主革命时期至今都一直所要坚持实行的一个重要领导原则。从我们党在国家和社会不同历史时期在领导体制建设的领导原则上所坚持的基本立场和理论观点来看，虽然不同时代的提法有所不同，如20世纪40年代革命战争时期，在领导原则上，我们党明确提出了要坚持实行所谓“党的一元化领导”的统一领导原则的要求；50年代建国初期，在领导原则上，我们党根据当时的现实情况，明确提出了要坚持实行所谓“工、农、商、学、兵、政、党，党是领导一切的”统一领导原则的要求；60年代时，在领导原则上，我们党明确提出要坚持实行在所谓“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”要求的基础上，又进一步推衍到明确强调一切事务都必须要服从所谓“党的绝对领导”的口号的统一领导原则的要求；1978年党的十一届三中全会之后，我们党的领导人根据当时我国领导体制中所实际严重存在着的权力过分集中的状况，提出了要坚持实行所谓“党政分开”的政治体制改革原则，其本意只是要对党的领导方式进行适当调整和改革探索，但由于当时受西方政治学理论关于西方国家政党和政府关系中所谓“党政组织职能不同，政党组织只应管党内事务，不应直接管理国家和社会事务”的那样一种错误理论的严重影响，却被很多人误解并错误的认作为了党的领导体制改革的领导原则了，因而导致在一段时间内使我国领导体制改革出现了一些不应有的原则性和方向性错误，致使党的集中统一领导原则受到了不应有的不同程度的削弱，同时也给我们党和国家提供出了一个深刻的教训；党的十八大之后，以习近平总书记为核心的党中央，根据我国当时实际状况又明确提出并强调了要坚持实行“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”全面领导的统一领导原则的要求。上述这些不同历史时期我们党对我国领导体制的领导原则的提法和表述形式虽然有所不同，但其本质要求和根本目的都是完全一致的，都是要强调在我们国家和社会事务领导体制和管理体制上，必须要坚持实行党的统一领导的领导原则和根本领导制度。特别是1992年党的十四大报告中，针对十三大之后所实行的所谓“党政分开”改革失误对我们坚持党的统一领导原则受到不同程度的削弱的消极影响问题，在领导原则上，特别强调指出：“伟大、光荣、正确的中国共产党，不仅能够领导革命取得胜利，而且能够领导改革和建设取得胜利。任何怀疑、削弱、否定党的执政地位和领导地位的观点和做法，都是根本错误和十分有害的。”
通过上述简要回顾和总结我国领导体制改革和建设的历史经验和教训，我们可以得出这样一个科学结论，这就是，在我们国家和社会事务中坚持实行党对各方面事务的集中统一的全面领导，这是我们社会主义国家政权性质的一个本质要求，也是由社会主义国家政权性质所决定的必须要始终坚持的一个领导原则和根本领导制度。所以，它不仅应该是我们党在战争年代和民主革命时期要坚持实行的一个重要领导原则。而且同时也应该是在我们社会主义国家政权和领导体制改革和建设上，今后任何时候都必须要毫不动摇地始终不渝的永远坚持实行的一个领导原则和根本领导制度。
2、关于领导方式和具体领导制度
通过前面分析，我们知道，在党对国家和社会事务领导和管理过程中，历史上我们党曾经实际采取过的领导方式，主要是实行了其中包括一是党委制和党组制；二是党委（党组）统一领导下的行政首长负责制 ；；三是党委分口领导方式和双重领导方式；四是党委统一管理干部的方式；五是实行依人依策执政和行政为主要方式的党政领导管理方式等5个方面的基本的领导方式和领导制度。
从党所实行的上述5个方面的领导方式和制度来看，前4个方面的领导方式和领导制度，虽然也有根据新形势的发展需要使其进一步健全和完善的地方，但总体上来看，至今都应该说是一些比较科学和有效的，是既能够与我国社会主义国家政权性质的本质要求相适应，同时也是又能够与新时代我国所面临推进社会主义民主和法治政治建设的客观要求基本相适应的党对国家和社会事务实施具体领导所应有的必要的具体组织形式、组织机构保障方式和具体领导方式和领导制度。因此，纵观建国以来不同历史时期我国领导体制改革和建设的整个历史发展过程，我们知道，我们党除在所谓“文化大革命”时期和所谓“党政分开改革”时期这两个特殊时期之外，其它所有历史时期，基本上都是始终坚持采取和实行了前四个方面的比较科学有效的来确保实现党的领导的那种具体组织形式和领导方式，并取得了应有的较好的效果。但是，从所谓“文化大革命”时期和所谓“党政分开改革”时期这两个特殊时期所实际实行的完全否定取消上述前4个方面的党的具体组织形式和领导方式的结果来看，都给我们实现党的领导造成了不应有的不同程度的甚至十分严重的障碍和伤害。同时也给我们党提供出了深刻的教训。
通过简要回顾和总结分析我国领导体制改革和建设的历史经验和教训，我们可以得出这样一个科学结论，这就是，前4个方面都是我们党为了更好地确保坚持和实现党对国家和社会事务的集中的统一领导的领导原则和根本领导制度所采取的一些党的具体组织形式上的必要的组织形式和组织机构保障方式。因而也是来能够有效确保实现党的领导所应有的必要的一些具体组织形式、具体组织机构保障方式和具体领导方式。所以，我认为，上述前4个方面的党的领导方式和组织形式，它不仅应该是我们党在战争年代和民主革命时期都一直要坚持实行的一个重要领导方式。而且同时也应该是在我过社会主义国家政权和领导体制改革和建设上，今后任何时候都必须要毫不动摇地始终坚持实行的一些必要的具体组织形式和具体领导方式和制度。
但是，而如果仔细考察和科学分析其第5个方面关于我国一直坚持实行的那种以主要是实行依人依策执政和行政的领导方式和制度来看，那种在党的领导机关和政府机关的领导和行政管理方式上，实行主要是依据党和政府机关及其领导人的指示和其制定的政策来对国家和社会事务行使其领导管理权力，而不是主要依据国家宪法法律法规和党内法规规定来对国家和社会事务行使其应有领导和管理权力的那种领导方式和制度。就其方式自身所实际具有着的性质特点来看，它只不过是党的领导管理方法上的其中一种有效领导方式和领导方法，但它并不是能够来直接决定和影响着是否要坚持和实行党的领导原则作用的必须要选择的和唯一的一种领导方式和领导方法。因而它是可以也是应当要根据我国不同历史时期所面临的新形势新任务的客观要求而对其进行必要的适当改变、改进和完善的。
回顾建国以来我国领导体制建设整个历史发展过程，我们知道，对我国领导体制中实际存在的主要是依人依策执政和行政的领导方式上的这个问题，我们党还是有着一个比较清醒的认识的。1982年党的十二大报告明确提出“现在的问题是，不但有相当数量的群众，而且有相当数量的党员包括一些领导干部，对法治建设的重要性认识不足，有法不依，执法不严的现象仍然存在，已经制定的法律还没有得到充分的遵守和执行。这种状况必须加以坚决改变。”“特别要教育和监督广大党员干部带头遵守宪法和法律。”“党章关于党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，是一项及其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动，都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分，党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”1997年党的十五大报告又进一步正式提出并确立了我国要坚持实行“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本治国方略。
2012年党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对依法治国、依宪治国和建设社会主义法治国家极其重视。特别是2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话，创造性提出了关于“十一个坚持”的全面依法治国的一系列新理念新战略新思想，对全面依法治国作出了重大战略部署和总体安排。突出强调，要坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障；明确提出我们要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用；提出要从实践中探索适合自己的法治道路，同时借鉴国外法治有益成果；明确强调要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；提出要推进党的领导制度化和法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施；明确提出和重点强调要坚持依宪治国、依宪执政，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇；提出要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；提出党的依法执政和法治政府建设是重点任务，要率先突破；明确强调要坚持抓住领导干部这个“关键少数”，强调各级领导干部要带头尊法学法守法用法，确保全面依法治国各项任务真正落到实处；强调要用法治给权力定规则、划界限，规范权力运行程序，不断推进提高党依法执政和政府依法行政的水平。习近平总书记的讲话，顺应党心民心和时代要求，明确提出并全面阐述了关于“十一个坚持”的法治思想，既从总体上为我国新时代全面推进依法治国、依宪治国和建设社会主义法治国家作出了全面部署和提出了任务要求，同时也为我国新时代进一步完善我国领导体制和政治体制指明了正确的前进方向。
通过上述回顾和分析，我认为，由于我国领导体制中原有那种对国家和社会事务主要是实行依人依策执政和行政的领导管理方式与新时代我国所要面临的全面推进社会主义民主和法治政治建设的新形势新任务的客观要求已经很不适应甚至是已经形成了严重的矛盾。
所以，我国领导体制原有的那种主要是实行依人依策执政和行政的领导方式和制度，应该是我国原有领导体制和政治体制中长期以来所实际存在着的一个严重缺陷和弊病问题。因而它也应当是当前和今后我国领导体制中需要顺应新时代新形势和新任务的客观要求，必须着力加以进一步改革、改进和完善的地方。
3、关于领导体制中领导机构设置和领导权力的分工与配置方式
通过前面分析，我们知道，我们国家和社会的各级领导体制，在其内部领导权力机构的配置上，一般都是采取了设置党的领导机关、人大国家权力机关、政府行政机关、法院和检察院司法机关、监察监督机关等6个主要党政领导机构和领导机关的配置方式。应该说，这种党政领导机构配置方式，也是能够与我国社会主义国家政权性质的客观要求相适应的一种比较科学的社会主义国家和社会领导体制和国家政权机关的基本组织形式。所以，我认为，这种党政领导机构配置方式至今也是应该给以充分肯定的，并应当在今后我国社会主义领导体制建设中需要继续进一步坚持和实行的一种比较科学的领导机构配置形式。
但是，如果细心考察建国以来我国领导体制建设的整个历史发展过程的，我们知道，在我国原有上述6个主要党政领导机构之间的领导权力的分工与权力配置方式方面，虽然在不同历史时期，在领导体制中原有上述几个党政领导机构之间，能够注意根据它们各自不同性质特点所应有的不同职能，对它们也都大体进行了一定的不同职能的分工，并注意发挥它们各自所应有的不同的社会管理职能和作用。
但从总体上来看，我国的领导体制和政治体制，由于是脱胎于革命战争年代那种主要适应于革命战争形势和确保完成革命战争任务的根据地的领导体制而在社会主义改造时期初步建立起来的。所以，在我国领导体制中的权力结构和权力分工与权力配置方式上，它的一个明显特点，就是过于强调党的领导机构权力的集中统一，而忽视国家权力机构权力的合理分工和合理配置。应该说，这种体制，是同当时疾风暴雨式的阶级斗争和大规模的群众运动相适应的，因而在我国历史上也曾切实起到过它所应有的很好的重要历史作用。但是，这种体制，由于过于强调党的领导机构权力的集中统一，而忽视国家权力机构权力的科学分工和合理配置，因而这种体制与我国新时代所要面临全面推进社会主义民主和法治政治建设和社会主义现代化建设的新形势新任务的客观要求，已经很不适应，甚至已经产生了很大的矛盾。
并且从总体上来看，我国领导体制至今在这个方面还是一直未能从实际上真正解决好它们体制内部几个党政领导机构之间特别是党的领导机关与人大国家权力机关二者之间所应有的科学的权力分工和科学的权力配置问题，因而也一直未能从实际上真正很好地全面理顺它们几个党政机构之间特别是党的领导机关与人大国家权力机关二者之间所应有的科学的权力分工和配置关系。
由于这种领导体制中所实际存在着的在党政领导机构之间特别是党的领导机关与人大国家权力机关二者之间权力分工和配置方式上尚欠科学和合理的缺陷问题，就是极易导致使领导体制中所应有的决策权、执行权、监督权等三种权力过分集中于党的领导机构及其领导人的权力分工和权力结构方式，并由此难免导致出现那种不应有的严重的权力高度集中和过分集中于党的领导机构及其领导人，同时又使党的领导机构及其领导人受不到体制内所应有的任何机构的必要的适当的有效的监督和制约的问题，这是很不符合科学社会管理规律的本质要求的。
同时，回顾我国领导体制建设的整个历史发展过程，我们知道，由于长期以来我国领导体制内部实际存在着的权力结构体系不够科学的缺陷问题，在我们党和国家的历史上曾经出现过那样一种从中央到地方各级都很严重的权力过分集中的现象和问题。邓小平同志曾经对此现象提出过严肃批评，他明确提出：“权力过分集中的现象，就是不适当地不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”由此难免会带来很大的消极作用。
特别是在60 -70年代我国所谓“文化大革命”前后一个很长的特殊历史时期内，由于我国领导体制和领导制度中实际存在的这个缺陷问题，在我们党的历史上还曾经出现过那样一种实行由党中央主席毛泽东同志个人直接代表中国共产党来领导整个国家和社会，从而将国家和社会的最高领导权力都全部集中于毛泽东同志个人的权力过分集中的现象，并由此导致发动了所谓“文化大革命运动”的严重错误决策，同时也给我们党和国家及人民造成了十年动乱的严重灾难。
通过回顾总结我国领导体制权力结构建设的历史经验和教训，我们知道，由于领导体制内部党的领导机构及其领导人权力过分集中，同时又严重缺乏体制内可以自我调节的监督和制约机制，一旦党的领导机关及其领导干部在决策方面发生失误以至重大失误，领导体制本身又无力进行有效自我调整，因而也就无法保证国家和社会生活能够始终持续稳定的进行。同时，由于原有传统领导体制内部严重缺乏有效的自我调节和监督制约机制，因而也就已经不能够很好的来适应新时代我国所要推进社会主义民主和法治政治建设的新形势新任务的客观要求。
因此，随着我国时代的进步和社会的发展，应当并必须要以实事求是的态度和与时俱进、改革创新的精神，相应对我国领导体制进行所应有的必要的适当的及时改进和完善，以使其能够更好地适应新时代新形势和新任务的客观要求。
回顾我国领导体制改革和建设的整个历史发展过程，我们知道，对我国领导体制中实际存在的上述这个问题，在我国不同历史时期，我们党已经对这个问题都有了一个越来越清晰的认识。早在1956年，党的八大和以毛泽东同志为代表的党中央，就已经看到了这个不适应性，并且提出了领导体制和政治体制应该相应调整和转变的任务。毛泽东同志明确指出，正确处理人民内部（包括我国领导体制内部）矛盾，应当成为社会主义国家政治生活的主题。党的十一届三中全会之后，1980年邓小平同志在总结所谓“文化大革命”的历史教训时，针对权力过分集中的问题，他在同年8月中共中央扩大会议上所作《党和国家领导制度的改革》的讲话中，明确指出：我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。制度问题更带有根本性、全局性和稳定性，这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这里所说的“制度”，实际指的就是“体制”。它提醒人们注意：只有通过改革领导体制，并把民主制度化和法律化，才能切实推进党和国家政治生活的民主化和法治化以及整个社会生活的民主化和法治化。1992年党的十四大报告中，关于推进领导体制改革，又明确提出，要“进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，更好地发挥人民代表的作用。”同时提出要“逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下”。2001年中央领导同志在庆祝建党80周年讲话中，明确强调“要进一步完善党的领导体制和工作机制，改进党的领导方式和执政方式，既要保证党委的领导核心作用，又要充分发挥人大、政府、政协以及其它各方面的职能作用。”2002年党的十六大报告中明确提出：要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”党的十七大报告中也明确提出了“ 要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，保证党领导人民有效治理国家，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”2012年习近平总书记在党的十八大报告中又强调指出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；要把制度建设摆在突出位置，“健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”2017年习近平总书记在党的十九大报告中进一步提出要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”“改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，支持和保证人大依法行使立法权、监督权。””要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”上述这些党对我国领导体制改革和建设问题的重要论述，既是不同时期我们党对领导体制改革和建设提出的不同任务和要求，同时也为我国领导体制和政治体制改革指明了正确的方向。
基于上述回顾和分析，我认为，就目前来看，我国领导体制中党的领导机构与国家权力机构之间在实际权力分工和配置形式上还尚欠合理和科学，这是我国领导体制和政治体制中长期以来所实际存在着的又一个严重缺陷和弊病问题。同时也是我国原有领导体制中所应当要重点进一步加以改进和完善的地方。只有使其尽快得到改进和完善，才能确保使我国领导体制来更好地与我国新时代新形势新任务的的客观要求相适应。
三、关于我国领导体制的完善途径
通过上述分析，我认为，要确保我国领导体制真正实现自我完善和发展，必须针对我国领导体制在原有上述领导方式和权力结构方式上所现实存在着的两个主要缺陷和弊病问题，进一步重点做好相应的以下两个方面的改进和完善工作。
1、要重点做好领导体制中党政领导机关在国家和社会事务中所一直实行的那种已有严重缺陷的领导方式和管理方式的进一步改进和完善工作。
这里关键是要以确保坚持实行党的全面领导的领导原则为前提，以习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话和关于“十一个坚持”的法治思想为指导，直接针对我国领导体制中所现实存在着的原有领导方式上已经与新时代所面临的新形势新任务不适应的关于领导体制中党政机关以主要是实行依人依策来执政和行政的那样一种传统领导管理方式上的主要缺陷和弊病问题，重点做好上述这种领导管理方式上的进一步改进和完善工作。通过改进和完善，确保党政机关的领导管理方式，都能真正尽快转变到以主要是实行依法依宪依规来执政和行政的领导管理方式来。从而确保使它们都能够更好地与我国新时代新形势新任务的客观要求相适应。
应该通过什么有效途径和有效措施，才能来确保实现上述领导体制党政机关领导管理方式上的真正转变和完善呢？
我认为，这里最主要的实现途径和关键的有效措施，总体来说，是要重点搞好一化和一个建设，确保实现一个目标。
这里所谓一化，是指要重点搞好我国领导体制的法治化、科学化和现代化的转化；所谓一个建设，是指要重点搞好法治领导体制的建设；所谓一个目标，是指要确保我国领导体制在国家和社会事务中都能实现法治化、科学化和现代化运作的目标。
具体来说，是要重点搞好六化和六个建设，确保实现六个目标。 这里所谓六化，是指要重点搞好党的领导机关特别是党委机关的法治化、科学化和现代化转变；政府机关的法治化、科学化和现代化转变；人大机关的法治化、科学化和现代化转变；法院审判机关的法治化、科学化和现代化转变；检察院法律监督机关的法治化、科学化和现代化转变；监察监督机关的法治化、科学化和现代化转变等六个党政机关的法治化、科学化和现代化转变。
所谓六个建设，是指要重点搞好法治党的领导机关特别是法治党委机关建设、法治政府机关建设、法治人大机关建设、法治审判机关建设、法治检察机关建设、法治监察机关的建设等六个法治党政机关的建设。
所谓六个目标，是指要确保实现党的领导机关特别是党委机关依宪执政和依法执政的目标；政府机关依法行政的目标；人大机关依宪立法和依宪监督的目标；法院审判机关依法审判的目标；检察院法律监督机关依法检察的目标、监察机关依法监督的目标等六个方面的法治建设目标。
这里需要特别指出的是，上述所谓要搞好党的领导机关特别是党委机关的法治化和法治党的领导机关特别是法治党委机关建设的设想，是我根据对2020年习近平同志在中央全面依法治国工作会议上的讲话中所提出的关于“推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施”的要求精神的个人理解，所探索提出的一个应有的必要的有效的具体贯彻落实措施和具体实现形式。所以，根本目的是为了有利于确保使习近平总书记所提出的要求能够得到更好地切实贯彻落实
这里还需要特别指出的是，要确保我国领导体制和领导体制内部6个党政机关的法治化、科学化和现代化建设目标的真正实现，还必须要同时具备三个主要方面的法律制度保障条件。一是要有法可依的相关法律制度；二是要有法必依和守法必严的相关法律制度；三是要违法监督和违法必究的相关法律制度。所以，同时要重点做好上述三个方面的相关法律法规制度的建设工作，特别是要重点搞好人大权力机关所应有的相关依宪立法、依宪监督及法律法规备案审查监督和宪法监督等有关法律法规制度的建设工作。
2、要重点做好我国领导体制中党政领导机构之间的权力分工与配置方式和权力结构方式的进一步改进和完善工作。
这里关键是要以确保坚持实行党的全面领导的领导原则为前提，以习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话和关于“十一个坚持”的法治思想和“三者有机统一”的根本原则为指导，直接针对我国领导体制中所实际存在着的原有权力结构方式上已经与新时代所面临的新形势新任务不适应的关于体制内部党政机关之间特别是党的领导机关和人大国家权力机关二者之间的权力分工和权力配置方式尚欠科学，同时导致使它们之间的权力分工关系尚欠理顺的那样一种传统权力结构方式上的主要缺陷和弊病问题，重点做好领导体制中党政机关之间特别是党的领导机关和人大国家权力机关之间的权力分工和权力配置方式上的进一步改进和完善工作。通过改进和完善，确保领导体制中党政机关之间特别是党的领导机关和人大国家权力机关之间的权力分工与配置方式以及它们之间的权力分工关系，都能真正尽快实现其现代化、科学化、制度化和法治化的改进和完善，从而确保使它们都能够更好地与我国新时代新形势新任务的客观要求相适应。
至于应该通过什么有效途径和有效措施，才能来确保实现上述领导体制中党政机关特别是党的领导机构和人大国家权力机构之间权力结构方式上的真正改进和完善呢？
我认为，这里关键是首先要能够对我国国家政权和国家根本政治制度的性质及其所应有的实现形式以及对我国领导体制中几个党政领导机关特别是党的领导机关和人大权力机关二者各自所应具有的主要性质特点要有一个深刻的清醒的正确的认识。这是确保改进和完善它们之间所应有的权力分工与配置方式，从而确保真正理顺它们之间权力分工关系的一个基本前提。
一是关于我国国家政权和国家根本政治制度性质的确定。
2018年修正后的我国宪法第一章-总纲-第一条明确规定中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。同时规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。因此，我认为，如果可以用一句话来对上述表述作以简明和科学的概括的话，那就是我们国家政权和国家根本政治制度的性质，就是中国共产党领导下的人民民主专政或中国共产党领导下的人民民主制度。
二是关于我国国家政权和国家政治制度实现形式的确定。
我国现行宪法第一章-总纲-第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
我认为，人民代表大会这种实现形式虽然也能够确保在一定方面上切实体现出了我们国家政权和国家根本政治制度的性质。但是，如果科学地全面地客观地深入考察这种实现形式，就会发现这样一个客观事实，这就是，根据我国现实政治国情和宪法第一条关于我们国家政权和国家根本政治制度是中国共产党领导下的人民民主专政的国家制度性质的规定和定性，现行宪法原有规定的关于人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这种实现形式，实际上是不能来确保很好的充分的全面体现出我们国家所应有的上述规定的关于国家根本政治制度的性质的全面的本质要求的。因此，也应该并必须要以实事求是的态度和与时俱进、改革创新的精神，尽快对这种形式进一步加以应有的必要的适当的改进和完善，以使其能够更好地与我国国家政权和国家根本政治制度性质的本质要求相适应。
应该通过什么有效途径和采取什么有效措施，才能来确保使
我国国家政权和国家政治制度性质的实现形式能够真正得到应有的必要的适当改进和完善，同时确保使其能够更好地与我国国家政权和国家根本政治制度的性质的本质要求相适应呢？
我认为，我国现行宪法第一章-总纲-第二条中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这个关于我国国家政权和国家政治制度的实现形式的原有规定和表述形式， 应该要与我国现行宪法第一章-总纲-第一条关于我国国家政权和国家根本政治制度的性质，就是中国共产党领导下的人民民主专政或中国共产党领导下的人民民主制度的规定和定性相适应。因此，可以考虑将其适当修正为如下规定和表述形式，即在原有“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”之后，再添加一句“以及全国党的代表大会和地方各级党的代表大会。”这样，我国国家政权实现形式就是要由党的代表大会机关和人民代表大会机关二者紧密结合，相互适当分工与合作，由它们两者来直接代表人民共同行使国家权力。这样才能确保使我国国家政权形式与我国国家政权性质的本质要求完全适应和有机统一起来。同时建议，我国现行宪法第一章-总纲-第三条，应该在“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”之后添加一句“全国党的代表大会和地方各级党的代表大会都由党员民主选举产生，对党员和人民负责，受党员和人民监督。”如果改成这样的宪法规定和具体表述形式，应该说是更为科学，更加贴近中国现实政治国情的实际状况。
这里需要特别指出的是，在我国国家政权实现形式上的宪法规定和表述上，不应再继续照抄照搬外国模式特别是西方国家的模式，而应该根据现行宪法关于我国社会主义国家政权所应实际具有着的国家性质和现实中国政治国情的本质要求，来对其重新作出适当修正和调整。关于这个思想，我国法学界的专家学者，已经对此做出过了一些有益的理论探索和深刻的理论分析和论述，并提出了一些比较符合我国政治国情的科学的理论观点。特别是北京大学法学院陈端洪教授，在爱思想网发表过的《中国人民在中国共产党的领导下”—中国宪法根本原则的规范定义》一文中明确提出，在当代中国，最终的主权属于人民。人民主权在中国的实现有两个基本的机制，即共产党的代表制和人民代表大会制。人民是通过共产党的代表作用和人民代表大会的代表作用得以组织化的体现出来的。中国宪法的特色在于人民服从共产党的领导和人民主权的一致性和同一性。中国作为一个社会主义国家，人民有选举的权利，人民代表大会是权力机关。同时中国的特色是另外还存在一种代表制，即先锋队，也就是共产党组织对人民的代表，这种代表一方面独立于遵行“选举——代表”逻辑的人大制度，另一方面又有别于人大制度。对陈端红教授所提出的这些关于我国社会主义政权实现形式应该是要实行由党的代表大会机关和人民代表大会机关两个相互并列的代表机关即双代表制来直接作为我国国家政权实现形式的理论分析、理论论述和思想观点，我是十分赞赏和赞同的，认为非常符合我国现实政治国情的实际，真正充分地全面体现出了我国社会主义国家政治制度性质的根本要求。同时也为我们更好地尽快实现我国社会主义政治体制和政治制度的自我完善和发展提供出了科学的理论依据。
三是关于我国领导体制中党的领导机关和人大权力机关两个党政机关之间各自所应具有的主要性质特点的确定。
根据长期政治实践经验，我们知道，我们经常所说的党的领导机关和国家权力机关的概念，都是有着广义和狭义之分的，从广义上来说，所谓党的领导机关，一般是指应该主要包括党的代表大会机关及其常设机构党委机关（包括党的中央委员会和地方各级党的委员会以及基层党的支部委员会）；从广义上来说，所谓国家权力机关，应该全部包括我国领导体制内部现有的6个党政领导机关；但一般是指应该主要包括人民代表大会机关及其常设机构人大常委会机关。其中党的代表大会和人民代表大会都是一个非常设的领导权力机构；而党委机关和人大常委会机关则都是一个常设的领导权力机构。它们两个常设机构都是在其非常设机构闭会之后受各自系统非常设机构的直接授权和委托来分别代行其各自所应有的领导权力来直接领导和管理日常事务的常设领导权力机构。
再是如果从党的领导机构和人大国家权力机构二者各自所应实际具有着的性质特点来看，党的领导机构，既是一个人民代表机构，同时也是一个党的代表机构，但其主要是一个党组织的代表机构，因而党组织的集中统一的领导作用主要是依托党的领导机构来确保得以在领导体制中真正充分体现出来的；而人大国家权力机构，则只单纯是一个人民代表机构，因而人民当家做主和人民民主的实现则主要是依托人大国家权力机构来确保得以在领导体制中切实充分体现出来的。
通过上述对党的领导机构和人大国家权力机构二者各自所实际具有着的主要性质特点的分析，我们可以得出以下几点比较科学的认识和结论。
第一，从我国领导体制中关于国家权力的来源和权力结构体系的整个运行过程来看，全国人民是国家权力的主人和所有者，一切国家权力都属于人民所有和来自于人民。
人民行使国家权力的非常设机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会以及全国党的代表大会和地方各级党的代表大会。人民行使国家权力的常设机关是全国人民代表大会的常设机构全国人大常委会和地方各级人民代表大会的常设机构地方各级人大常委会以及全国党的代表大会的常设机构党中央和地方各级党的代表大会的常设机构地方各级党委。它们几个党和国家机关在我国领导体制中紧密结合，相互适当分工与合作，来直接代表人民共同行使最高国家权力。
第二，关于党的领导机构和人大国家权力机构二者之间应当如何根据其各自所实际具有着的主要性质特点对它们进行所应有的适当的科学的实际权力分工问题。
根据上述分析，我们知道，党的领导机构，既是一个人民代表机构，同时也是一个党的代表机构，但其主要是一个党组织的代表机构，因而党组织在领导体制中所应有的集中统一的领导作用主要是依托党的领导机构来确保得以在领导体制中真正充分体现出来的；而人大国家权力机构，则只单纯是一个人民代表机构，因而人民当家做主和人民民主的实现则主要是依托人大国家权力机构来确保得以在领导体制中切实充分体现出来的。同时，根据科学社会管理规律关于任何一个相对独立的社会管理过程都是要由决策职能、执行职能和监督职能这三种不同管理职能和三个不同管理环节所组成的一个有机统一体的其社会管理规律以及同时与我国新时代所要推进社会主义民主和法治政治建设的新形势新任务的客观要求，我认为，党的领导机构更应该在领导体制中主要分工于直接负责行使最高国家事务执政权、最高国家事务领导权和管理权以及最高国家事务决策权；而人大权力机构则应该在领导体制中主要分工于直接负责行使最高国家事务立法权、最高国家事务宪法法律监督权和最高国家事务人民监督权。通过这种在党的领导机关和人大国家权力机关之间的科学权力分工方式，就自然在党的领导机关和人大国家权力机关二者之间形成一种既由党的领导机关来代表人民直接依法依宪领导和监督人大国家权力机关的工作，同时又由人大国家权力机关来代表人民直接依法依宪监督党的领导机关工作的二者有机结合和良性互动关系。同时也使党的领导机关和人大国家权力机关这两个党和国家机关在我国领导体制中紧密结合，相互适当的科学的权力分工与合作，来直接代表人民共同行使各级领导体制中的最高国家权力，从而确保我国领导体制中所有国家权力都能始终处于一种规范化、法治化、科学化的良性运作的状态。
通过上述权力分工方式，在横向上确立和理顺了党的领导机构和人大国家权力机构之间关系的基础上，还需要在纵向上进一步确立和理顺它们二者各自与我国领导体制中其它包括政府行政管理机关、法院审判机关、检察院法律监督机关、监察监督机关等四个国家机关之间所应有的权力分工关系。
我认为，从总体上看，其它上述四个国家机关，都应由党的领导机关和人大国家权力机关二者要对它们四者实行共同管理的双重管理方式。
同时，可以根据它们四者各自所应具体承担主要业务工作的不同职能特点，使党的领导机关和人大国家权力机关二者各自有所侧重分工，即对具有主要承担国家和社会管理职能的机关，特别是对政府行政管理机关，应该实行以由党的领导机关直接管理为主，同时由人大权力机关配合监督；而对具有主要承担国家和社会监督职能的机关，特别是国家监察机关，应该实行以由人大国家权力机关直接管理为主，同时由党的领导机关配合监督。通过上述权力分工方式，就基本上能够确保较好地科学的确立和理顺了我国领导体制中几个党政领导机构之间的权力分工关系，从而确保我国领导体制中整个国家权力都能始终处于一种法治化、规范化、科学化和现代化良性运作状态之中，从而确保能够真正实现我国社会主义领导体制和政治体制与政治制度的自我完善和发展。
综上所述，我认为，只有通过上述两种主要途径和有效措施，对我国领导体制中原有存在着严重缺陷和弊病问题的上述领导方式和权力结构方式进行所应有的必要的适当改进和完善，才能确保使我国社会主义领导体制、政治体制和政治制度真正实现自我完善和发展，才能确保我国领导体制能够与我国新时代新形势新任务的客观要求相适应，才能确保我国领导体制能够与现代社会主义国家执政党的执政规律、现代社会主义国家政权建设规律和人类社会发展规律的内在要求相适应，才能确保我国领导体制改革和建设工作能够真正实现习近平总书记所提出的关于要坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机结合和有机统一的根本目标的要求。2021年1月30日
作者单位：中共山东省委党校退休教师
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