文| 陈柳钦  钦点智库创始人兼理事长，北京中宣文化研究院院长、教授

 从纵向历史进程来看，政府与市场关系经历了一个变化的过程。从亚当·斯密认为政府应该在经济活动中扮演“守夜人”的角色，让市场这只“看不见的手”发挥主导作用，到凯恩斯在世界经济危机时期提出政府可以通过投资促进需求，即政府应积极干预经济，到哈耶克新自由主义盛行，强调政府在市场经济活动中消极作用，再到2008年金融危机爆发背景下新凯恩斯主义诞生，强调政府在治理中的核心作用。政府在市场经济发展的角色和职能经历了消极（萎缩）—积极（扩张）—消极（萎缩）—积极（扩张）循环往复的变化过程。马克思主义基本理论清晰地描述了经济基础和上层建筑之间相互作用的关系。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政府职能也须由原来的管制型、全面型向法治型、服务型转变。这一进程的主导力量是政府本身。优化营商环境的实质就是要求政府强化自身责任，推进加快自身改革进程，不断整合政府职能部门更好地服务于经济社会发展的新实践。

营商环境是典型的政府与市场主体互动演化形成的制度体系。政府作为政治秩序的产物，具有天然的制度性，而政府通过提供一系列规则科学配置资源来体现政府责任和效率。因此，政府责任和效率就是有效率的规则或者制度产品，具有公共产品特性。与此相似，营商环境所强调的改善政府监管与规制旨在降低企业经营的时间与经济成本即交易费用，也是政府为企业或者市场主体供给的规范而有效的制度集合及制度产品。可见，营商环境也是一种公共产品，是一种兼具物质形态（如基础设施）和制度形态（如法规政策）的特殊公共产品。因此，政府责任和效率与营商环境都具有公共产品属性，二者具有趋同性。作为公共产品和公共治理结果的营商环境具有非排他性、非竞争性、社会需求性以及多元性和复杂性等特征，决定了政府在营商环境建设中负有首要和主导责任。

营商环境建设中的政府责任和效率是必要的，但营商环境建设中政府责任和效率应该根据不同阶段的社会主要矛盾、不同的基本国情来决定其边界、内容和方式。正如刘易斯提出的悖论所述“没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步。另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子……”。这一悖论对于转型时期我国营商环境建设中政府责任也具有较强的契合性：一方面，政府控制着改革的整体过程，政府行为直接决定着营商环境改革的程度，随着经济社会对优质营商环境需求的增强，政府在营商环境改革中的职责越来越重要；另一方面，随着社会主要矛盾变化和全面深化改革的推进，政府为了适应经济社会的发展，应该是逐步弱化其对市场和企业的直接控制，提升政府效率。作为一项公共治理活动，营商环境建设需要多主体的共同参与，政府应切实担当起责任主体的职责，发挥政策引领和实施主导作用，在营商环境建设中扮演规划者、组织者、引导者、监管者和服务者的角色。

在我国营商环境建设推进过程中，在营商环境政策变迁和建设的过程中，政府始终担负着主导责任。我们可以看到自上而下、从顶层设计到地方政策落地的实践逻辑和自下而上、从地方试点改革到中央总结推广的实践逻辑。从“中央与地方”关系出发，中央政府与地方政府之间的互动关系是营商环境优化的重要推动力。中央政府的顶层设计，是地方政府进行营商环境优化的政治动力与政策依据；地方政府的实践反馈是中央政府进行顶层设计的重要依据与优化指南。“中央-地方”互动机制是优化营商环境的制度驱动力，中央政府与地方政府的博弈为营商环境优化注入了强大的政治驱动力，有效推动了我国营商环境优化进程。目前营商环境优化的宏观制度动能可以总结为“央地”机制，中央政府主要通过政治权威、财政分权体制这两种方式来激励地方政府深化改革，加快放管服改革进程，推动营商环境优化。地方政府在晋升锦标赛以及府际竞争的压力下，通过制定政策，调配财政资源等方式加大优化力度，推动地方营商环境优化以及经济社会的发展。在长期的央地关系演变过程中，逐渐形成了“中央指导与设计-地方执行与反馈”的良性局面。

现代治理对政府职能进行了全新定位，强调全面推进和深化“放管服”改革，完善行政审批制度及服务体系，使政府面向企业的行政审批能够满足“一站式”服务的需求，切实简化行政审批流程及内容，塑造服务型政府的形象，促进营商环境的优化和地方竞争力的形成。各级政府可以在基础设施、公共服务、市场监管以及产权保护等方面发挥积极作用。“有为政府”应当积极施政，以发展重大问题与市场发展所面临的困难为导向，积极寻找解决问题的方案，政府可以通过制定顶层战略、法律法规等政策与措施，解决好经济社会发展所面临的诸多问题，更好地发挥“有为政府”对优化营商环境的引导作用。政府主要通过三种方式推动营商环境建设，一是简政放权的权力边界逻辑；二是放管结合的制度建设逻辑；三是优化服务的政策助推逻辑。政府的放权是为了释放市场和社会的发展活力，要以制度变革提升政府的审批效率、监管能力和服务水平，通过“权力清单”“责任清单”和“负面清单”的“清单式管理”，实现政府对市场和社会积极、适度、有效的干预。