2012和2013的新年之交，使“接二连三”成为一个热词。但是，遗憾的是，“接二连三”的也不全是好事，2012年的中国，就接二连三地发生了一系列与儿童相关的不幸事件，譬如广东佛山“小悦悦遭两车碾压”的事件，甘肃正宁“校车被撞”的事件，江苏丰县和江西贵溪“校车侧翻入沟”的事件、贵州毕节“流浪儿闷死垃圾箱”的事件。及至2013年初，又发生了河南兰考“好心妈妈”袁厉害收养的7名孤残儿童葬身火海的惨剧。

　　事情发生以后，媒体上、网络上的公众舆论是一片谴责声。再看政府采取的措施：其一，在上级领导的问责之下，当事的基层公务员和其他责任人都受到了行政处罚乃至法律制裁。其二，针对的发生问题，在相应行业中对可能存在的事故隐患进行全省甚至全国的大排查。但是，这些亡羊补牢的措施，似乎并未产生立竿见影的效果。譬如：校车事件，甘肃正宁发生在2012年11月16日，江苏丰县发生在12月12日，江西贵溪发生在12月25日，正所谓接二连三。又如，贵州毕节闷死流浪儿童的事件发生在2012年11月16日，而兰考大火烧死孤残儿童的事件则发生在2013年1月4日，虽然贵州毕节事件和河南兰考事件从性质看差别要大一些，但如果我们的政策以及紧急措施连这样的“举一反三”都做不到，那事故的“接二连三”以及政府所扮演的“头痛医头，脚痛医脚”因而疲于奔命的“消防队式”的角色何时才是个尽头。

　　综上所述，这些接二连三的事件，归根结底都涉及到一个问题，就是在中国的公共服务中，并没有一个完整的儿童福利制度；而关键中的关键，又是欠缺从儿童的立场出发进行政策制定和制度安排的基本理念。

　　众所周知，迄今为止，中国就没有关于儿童福利的法律制度，只有关于未成年人权益保护的法律制度。权益保护的法律制度是否能够取代社会福利的法律制度呢？回答是否定的。当然，如果把权益保护的法律制度中有关未成年人社会福利方面的政策措施制订得足够全面、细致并具有可行性和可操作性，那么不再制订儿童福利的法律制度也说得过去。但是，权益保护的立法，一般来说比较原则。2012年最新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》共七章七十二条，规定国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权和其他合法权益不受侵犯；对未成年人有家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护。遗憾的是，其中最有可能与社会福利相关的“社会保护”，则只有“对流浪乞讨等生活无着未成年人”实施救助的条款，仅此而已。最近接二连三发生的事件，说明即使是法律已有规定的对流浪儿童的救助，也还是一个落不了地的“空中楼阁”。

　　至于从儿童的视角和儿童的立场进行有关儿童福利的政策设计和制度安排，夸张点说，中国社会就没有这样的理念。但是，中国政府已经加入了的联合国的国际儿童权利公约，则对此有十分明确的表述：在儿童权利公约的相关条款中，有7处提到要“以儿童的最大利益”为出发点。又如，儿童权利公约强调：“应确保有主见能力的儿童有权对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见，对儿童的意见应按照其年龄和成熟程度给以适当的看待。”

　　遗憾的是：囿于传统文化，中国社会看待儿童问题的惯习，总是站在政府的立场或家长的立场，很少倾听儿童的声音，甚至基本上没有从儿童的最大利益出发的社会政策。在这样的政策理念下，很多与儿童相关问题，譬如流浪儿童问题，譬如弃婴问题，是被当作一个“麻烦”来处理的，而很少去考虑这部分儿童作为个体的成长和发展的问题。因此，中国政府和中国社会需要从根本上转变观念。

　　然而，在兰考大火之后，袁厉害收养的儿童被政府办的儿童福利院收走，媒体上更传出“多地民间收养机构被遣散”的消息。这显然并不符合“儿童的最大利益”。记者报道说：“自1月4日，河南省兰考县袁厉害自办的民间孤儿收养所发生火灾后，一些‘爱心妈妈’就坦言，只要这样的事情发生一起，类似的公益机构想‘活’下来就更难了。”“1月6日，民政部正式下发《关于主动加强对个人和民办机构收留孤儿管理的通知》，要求各地民政部门主动做好对个人和民办机构收留孤儿的管理工作，用一个月时间，组织力量对个人和民办机构收留孤儿情况进行排查，坚决消除安全隐患。”

　　从民政部提供的数字看，中国现有孤儿共约61.5万名，其中由民政部门儿童福利机构养育的有10.9万名，由亲属养育、其他监护人抚养和一些个人、民间机构抚养的孤儿有50多万名。今后，中国政府对孤儿的政策到底会向哪个方面发展，是值得关注的。

　　从国际经验看，从儿童本身的成长和发展着眼，能够在一个正常的家庭中生活和成长是最为理想的。家庭是社会的细胞，是人类物质生活和精神生活不可或缺的最为微观的环境。因此，家庭对人的一生的影响也是最为深刻的。反过来说，如果一个人由于种种原因，不能在一个正常的家庭中成长起来。譬如，是在一个集体生活的福利机构中长大的，这样的生活经历可能会造成其很多性格乃至人格的缺陷。尤其是在其成人后建立自己的家庭时，会带来很多的困惑乃至干扰。

　　所以，国际上所倡导的孤儿照管方式，首选是领养，其目标是尽快地使儿童融入到一个新的家庭中。其次是寄养，寄养和领养的差别是，被寄养者与寄宿家庭的家长不形成法律上的亲子关系，但寄宿家庭的家长要尽监护和照看的责任。最后，有些有特殊情况必需专业化照顾的儿童，才由专业的福利机构供养。

　　在发达国家，最初的计划也是兴办儿童福利机构。譬如美国的《离家出走和无家可归儿童法案》规定，由政府出资，由专门的民间机构提供应急收容所，满足流浪儿童的基本生活需要，并提供医疗服务和危机干预。又如俄罗斯根据“预防无人照管和无家可归儿童违法及其权利保护”的法规建立了社会救助机构网，这样的福利机构目前已有970多家。但是，更新的发展则是建立安置儿童的“家庭式收容所”——可以在家庭氛围中满足儿童的需求和权利。

　　从这个发展趋势看，袁厉害以及其他“爱心妈妈”的家庭收养方式是符合国际潮流的。从袁厉害和她收养的孤残儿童相互之间的深厚感情可以看到，即使这样的“大家庭”物质条件极差，但仍然可以给予孤残儿童的精神上的满足感和心理上的安全感。当然，因为得不到政府的重视和支助（地方民政部门只是“默许”），也得不到专业社会工作和社会服务的支持和干预，目前袁厉害式的家庭收养只是在一个极低的起点上苟活着。但这个责任应该主要在政府，如前所述，当地方政府只是把这些孤残儿童当作“麻烦”来处理时，就决定了“总有一天会出事”的宿命。

　　现在政府亡羊补牢的办法就是将孤儿统统收进政府办的福利院，而且似乎要提倡每个县都要建一个儿童福利院，其实这可能并不是一个“符合儿童最大利益”的好办法。据媒体报道，有的已经建成的儿童福利机构收养的孤残儿童数量极少。实际上，这可能与政府的财政拨款有关。常言道：巧妇难为无米之炊。有研究表明：政府财政会对儿童福利院的硬件建设投资，但却不负担儿童福利院日常提供服务的运营成本，尤其是人工成本。但是，诸如此类的社会服务，一般说来，基本上都是人对人的服务，如果不对服务人员的人工成本进行投资，其结果是可想而知的。推而广之，中国有大量的社会福利设施实际上被空置，这就是根本的原因。

　　还有一个值得讨论的问题，就是在兰考事件中，袁厉害有没有过错？按照国际惯例，应该说是有的。这个过错就是把孤残儿童置于一个无人照管的环境中。在中国社会中，儿童无人照管的问题通常得不到重视，父母把孩子锁在家中就出去办事了，这绝对是不值得大惊小怪的寻常事。但在联合国儿童权利公约中，无人照管的儿童，被列为“处于严重困境的儿童”。兰考的大火，是留在家里的儿童玩火造成的，就足以说明儿童权利公约提出的“严重困境”非常值得关注。实际上，显而易见，佛山的小悦悦的惨死，也同样是“无人照管”造成的。

　　以上讨论了制定儿童福利政策的儿童立场和儿童视角，根据上述分析，提出以下几点政策建议：

　　第一，借鉴国际经验，按照儿童权利公约的要求，向美国和俄罗斯学习，通过一系列的立法，建立一个完整的儿童福利体系。这个与儿童权益保护的法律并列的儿童福利法律体系要站在儿童的立场，用儿童的视角去看问题。因此，在立法时要悉心倾听儿童们自己的声音。在讨论类似的政策时，应该吸收不同年龄的儿童的代表直接参与。

　　第二，大力推行家庭收养和家庭寄养，因为这“符合儿童的最大利益”。要对目前的儿童收养法规进行修订，让更多的好心人收养孤残儿童。对无家可归和有家难归的流浪儿童，也可以先给予收容，并对他们进行心理疏导和行为教育。在他们的心理和行为恢复正常后，可由经过遴选的家庭来对他们收养或寄养。要设立专门的收养寄养工作机构进行定期的追踪和监督，并随时淘汰不合格的收养或寄宿家庭。总之，目的是让儿童能够过上正常的家庭生活。政府也可以通过直接投资及购买服务，让民间的社会组织进入儿童福利领域。要倡导“家庭式”的儿童机构，这可以通过改造袁厉害式非收养来达到目的。由工作人员和被救助保护的儿童扮演家庭角色，创造和睦的家庭氛围。

　　第三，凡是儿童福利机构，都应该单独设立，尤其不要把流浪儿童的救助保护机构和救助管理站设在一起。应该聘用专业的儿童或青少年社会工作者来运作，以求做到“科学助人”。譬如，对于救助的流浪儿童，属于有家可寻的，不要简单地把他们送回家了事，而是要与家长沟通，待做好工作、消除隐患后，再让儿童与家庭团聚。

　　第四，要考虑现实状况，不要把儿童与家庭、家长无条件地捆绑在一起。譬如在家长服刑，或者家长吸毒、酗酒以及长期对儿童有家庭暴力的行为时，以“符合儿童的最大利益而确有必要”为原则，可以“按照适用的法律和程序，经法院的审查”，采取适当的措施，由国家和社会来代行对儿童的抚养、看管和监护的义务。

　　第五，考虑建立一个专门的政府部门来负责这方面的工作，譬如国务院儿童福利局。当前中国的政府机构中没有一个可以对儿童福利切实负起责任来的职能部门。民政部只有三个涉及儿童福利方面的处室，即社会福利司的儿童福利处（一个）和社会事务司的救助管理处（半个）、儿童收养处（半个），而前者管的更多的是儿童福利院，后两者一个要管全面的救助管理，一个还要管理涉外的儿童收养。管理的力量不足，力度不够，因此近年来在这个领域事故频发。

　　最后，应该看清一个发展趋势，当前中国的超低生育率可能要求中国社会有个根本性的观念变化，即不能把儿童当作一个“负担”，把问题儿童当作“麻烦”，一味地用简单的行政手段来处理相关事务。要把儿童福利当作一件大事来抓，这可能是关系到中国未来几十年发展的大问题。